Một quốc hội đúng nghĩa phải làm gì? (kỳ 1)

Hoàng Kim Phượng – Quốc hội Việt Nam ra đời đã được 68 năm, trải qua 13 khóa làm việc. Tuy nhiên, cho tới nay, vẫn tồn tại những câu hỏi mang tính căn bản về việc xây dựng thể chế chính trị và cơ quan lập pháp ở Việt Nam, như: Hoạt động của cơ quan lập pháp? Một đại biểu không có chuyên môn về tài chính-tiền tệ có thể tham gia duyệt một đạo luật như Luật Chứng khoán không? Khi xảy ra các sự cố (ví dụ: VinaShin), quốc hội có được đảm nhận nhiệm vụ điều tra không? v.v. Có rất nhiều câu hỏi như vậy. Dựa trên các lý thuyết về tổ chức chính quyền nhà nước, LKTC sẽ cố gắng giải đáp phần nào một số thắc mắc của các bạn, liên quan đến chức năng và hoạt động của một cơ quan lập pháp đúng nghĩa.

Một cách vắn tắt thì sinh viên nào học về luật hay chính trị đều có thể nói rằng, một thể chế chính trị tam quyền phân lập tức là thể chế trong đó quyền lực nhà nước được phân chia cho ba nhánh độc lập, gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp. (Đúng). Lập pháp là quốc hội, hành pháp là chính phủ, tư pháp là hệ thống tòa án. (Cũng đúng). Cơ quan lập pháp, như tên gọi của nó, là cơ quan nhà nước có chức năng làm ra luật pháp. (Cũng đúng, nhưng chưa đủ, hay là rất thiếu).

Để các bạn hiểu rõ hơn các chức năng của cơ quan lập pháp – như ở ta là Quốc hội một viện – LKTC trích dịch và đăng tải chương “Tiến trình lập pháp” [The Legislative Process] trong cuốn sách kinh điển về chính trị học, “Cai trị” [Governing] của tác giả Austin Ranney (1920-2006). Phần đặt trong các ngoặc vuông […] là chú thích của người dịch.

* * *

Ranh giới chồng lấn

Hầu hết các nhà khoa học chính trị ngày nay đều cho rằng, cách phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh, như truyền thống, đã không còn phù hợp và dễ gây hiểu nhầm. Họ xác nhận là trong tất cả các thể chế dân chủ, không cơ quan nào trong ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp lại chỉ thực hiện duy nhất cái chức năng đã được gán cho nó trên danh nghĩa. Các cơ quan lập pháp thường tham dự vào hoạt động hành pháp (ví dụ, điều tra các sai phạm của chính phủ, trường sở, công đoàn…). Tòa án thường “làm” luật (như khi họ diễn giải hiến pháp và các đạo luật). Các cơ quan hành pháp và hành chính cũng thường soạn thảo và diễn giải luật (ví dụ, ban hành các quy định về hành chính, xác định xem cá nhân nào đó có vi phạm các quy định đó không, và áp đặt các hình phạt lên người vi phạm).

Một số nhà khoa học chính trị đã cố giữ cách phân chia truyền thống khi họ gọi phần quyền lực tư pháp và các hoạt động xét xử của cơ quan hành pháp là “các chức năng gần như tư pháp” [quasi-judicial]. Tuy nhiên, đa số kết luận rằng các tính từ lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ nên được sử dụng vì tiện lợi, để định danh các cơ quan quyền lực nhà nước cụ thể, chứ không nên hiểu là chúng đã xác lập và mô tả được một cách chính xác những công việc mà các cơ quan đó thực sự làm.

(…) Theo Nelson W. Polsby, lập pháp có thể được phân biệt với hành pháp và tòa án nhờ sự kết hợp đặc biệt cả sáu (06) đặc điểm sau:

1. Giống như hành pháp và tòa án, lập pháp là các cơ quan chính thức của chính quyền;
2. Giống như các tòa án, cơ quan lập pháp có rất nhiều thành viên;
3. Cơ quan lập pháp là các thực thể gồm những thành viên do các công dân bầu cử trực tiếp chọn ra, giống như với một số chức vụ hành pháp và tòa án;
4. Cơ quan lập pháp là các thực thế mà thành viên bình đẳng với nhau (tức là, lá phiếu của cá nhân mỗi nhà lập pháp đều được coi là có giá trị ngang bằng lá phiếu của bất kỳ nhà lập pháp nào khác);
5. Cơ quan lập pháp đi đến quyết định chung cuộc thông qua quá trình bàn thảo về các giải pháp thay thế nhau; và
6. Cơ quan lập pháp đi đến quyết định chung cuộc bằng cách đếm số phiếu của các thành viên.

(…)

Khai mạc kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIII, 20/10/2014.
Ảnh: Hoàng Long/ Đại Đoàn Kết

Các chức năng của cơ quan lập pháp

Tác giả Austin Ranney cho rằng cơ quan lập pháp có 8 chức năng chính: 1. chức năng làm luật thành văn; 2. chức năng soạn thảo và sửa đổi hiến pháp; 3. chức năng bầu chọn nhân sự; 4. chức năng tài chính; 5. các chức năng gần như hành pháp; 6. các chức năng gần như tư pháp; 7. chức năng điều tra; 8. chức năng thông tin

1. Làm luật thành văn

Chức năng đầu tiên của cơ quan lập pháp trong các thể chế dân chủ hiện đại là làm ra những đạo luật thành văn [statutory law]. Tôi [tác giả Austin Ranney] dùng khái niệm làm ra luật thành văn chứ không phải làm luật nói chung, bởi vì cụm từ làm ra luật thành văn mô tả chính xác hơn những gì lập pháp thực sự làm. Luật pháp là những quy tắc ứng xử xuất phát chính thức từ bất kỳ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào [nghĩa là có thể từ chính phủ hoặc từ tòa án – ND], trong khi luật thành văn là những đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành chính thức. Luật thành văn cấu thành một bộ phận quan trọng trong toàn bộ hệ thống luật pháp của bất cứ thể chế dân chủ nào, nhưng hệ thống luật pháp cũng có thể bao gồm cả những bộ phận khác, như luật chung [common law] và các nguyên tắc về công lý tự nhiên [rules of equity], do tòa án tạo ra, và cả những nghị định và quy định của cơ quan hành pháp và hành chính. Do đó, cơ quan lập pháp độc quyền về việc làm ra các luật thành văn, nhưng không giữ độc quyền về việc làm ra luật nói chung.

2. Soạn thảo và sửa đổi hiến pháp

Trong hầu hết các nền dân chủ, cơ quan lập pháp đều có quyền lực nhất định trong việc xây dựng và sửa đổi hiến pháp quốc gia. Nhiều bản hiến pháp được khởi thảo bởi quốc hội, và mọi cơ quan lập pháp đều có quyền đóng một vai trò nào đó trong việc sửa đổi hiến pháp một cách chính thức. Ở một số quốc gia dân chủ, ví dụ Anh và New Zealand, lập pháp là cơ quan duy nhất được quyền sửa hiến pháp. Ở nhiều nước khác, như Úc, Thụy Sĩ, Pháp (và hầu hết các nước châu Mỹ), thông thường cơ quan lập pháp đề nghị sửa đổi hiến pháp, và cử tri phê chuẩn hoặc bác bỏ các đề nghị, đề xuất đó, thông qua trưng cầu dân ý. Ở một số nước khác nữa, như Hoa Kỳ, việc sửa đổi hiến pháp do cơ quan lập pháp của liên bang đề nghị và phải được phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp của các tiểu bang hoặc bởi một đại hội toàn quốc.

3. Chức năng bầu chọn nhân sự

Cơ quan lập pháp ở hầu hết các nước dân chủ đều có vai trò quan trọng trong việc lựa chọn ra một số hoặc tất cả các chức vụ hành pháp cao cấp nhất. Ví dụ nổi bật là những cuộc “bầu cử” gián tiếp của cơ quan lập pháp để chọn ra thủ tướng, ở một số nước theo chế độ cộng hòa đại nghị. Tất nhiên, không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng bỏ phiếu trực tiếp để chọn ra người vào vị trí này trong số rất nhiều ứng cử viên khác nhau. Nhưng cứ mỗi khi họ bỏ phiếu bất tín nhiệm thì, trên thực tế, điều đó có nghĩa là họ đang tiến hành bầu lại hoặc bãi miễn một vị thủ tướng đã từng được bầu chọn: Nếu việc bất tín nhiệm được thông qua thì thủ tướng phải từ chức; nếu không thông qua được thì thủ tướng tiếp tục tại vị.

Ngay cả trong chế độ cộng hòa tổng thống, cơ quan lập pháp cũng có quyền bầu chọn nhân sự. Chẳng hạn, Hiến pháp Mỹ quy định rằng, nếu không có ứng viên tổng thống hoặc phó tổng thống nào kiếm được đa số phiếu của Đại Cử tri Đoàn [Electoral College], thì Hạ viện sẽ chọn ra tổng thống từ hai hoặc ba ứng viên có số phiếu lớn nhất, và Thượng viện sẽ chọn phó tổng thống theo một cách khác. Chưa có tổng thống hay phó tổng thống nào được bầu lên thông qua cơ chế này suốt từ năm 1824 đến nay (năm đó, không ứng viên nào giành được đa số phiếu đại cử tri, nên Hạ viên chọn John Quincy Adam là người chiến thắng, trước Andrew Jackson và William H. Crawford). Tuy nhiên, Quốc hội Mỹ vẫn giữ quyền bầu chọn nhân sự, phòng có ngày lại cần dùng đến.

Trong kỳ sau, LKTC sẽ đăng tải phần còn lại trong mục “Các chức năng của cơ quan lập pháp”, gồm có: chức năng tài chính; các chức năng gần như hành pháp; các chức năng gần như tư pháp; chức năng điều tra; chức năng thông tin. Chúng ta sẽ biết được tại sao một cơ quan lập pháp như Quốc hội Hoa Kỳ cũng có thể tiến hành công việc điều tra, suốt từ thời Tổng thống Nixon với vụ bê bối Watergate, đến thời Clinton với vụ Monica Lewinsky, rồi Enron, WorldCom, thảm họa bão Katrina…

Nguồn: Governing: An Introduction to Political Science/ Austin Ranney, 8th edition, 2001

Còn tiếp