Một quốc hội đúng nghĩa phải làm gì? (kỳ 2)

Hoàng Kim Phượng – Ở kỳ trước, chúng ta đã biết rằng cơ quan lập pháp có rất nhiều hoạt động, chứ không chỉ gói gọn trong việc xây dựng luật pháp. Kỳ này tiếp tục giới thiệu các chức năng khác của một quốc hội đúng nghĩa, như điều tra-xét xử, tài chính, thông tin… Cách đây vài năm, nếu có một ủy ban điều tra độc lập được thành lập (theo đề nghị của Đại biểu Nguyễn Minh Thuyết) cho vụ Vinashin thì chúng ta đã có ủy ban điều tra đầu tiên của Quốc hội Việt Nam.

Xem kỳ trước: Một quốc hội đúng nghĩa phải làm gì? (kỳ 1) 

Để các bạn hiểu rõ hơn các chức năng của cơ quan lập pháp – như ở ta là Quốc hội một viện – LKTC trích dịch và đăng tải chương “Tiến trình lập pháp” [The Legislative Process] trong cuốn sách kinh điển về chính trị học, “Cai trị” [Governing] của tác giả Austin Ranney (1920-2006). Phần đặt trong các ngoặc vuông […] là chú thích của người dịch.

Tác giả Austin Ranney cho rằng cơ quan lập pháp có 8 chức năng chính: 1. chức năng làm luật thành văn; 2. chức năng soạn thảo và sửa đổi hiến pháp; 3. chức năng bầu chọn nhân sự; 4. chức năng tài chính; 5. các chức năng gần như hành pháp; 6. các chức năng gần như tư pháp; 7. chức năng điều tra; 8. chức năng thông tin.

Chức năng tài chính

Trong mọi nền dân chủ hiện đại, lập pháp đều nắm “sức mạnh của hầu bao” và là cơ quan quyết định mục đích cũng như phạm vi của mỗi thứ thuế má và công quỹ. Về mặt luật pháp, chính phủ chỉ có thể chi tiêu những khoản công quỹ do lập pháp cấp cho. Giống như nhiều chức năng khác của lập pháp, các kế hoạch chính trong tài chính công đều được chuyển từ cơ quan lập pháp sang cơ quan hành pháp, trong hầu hết các thể chế dân chủ. Hiện nay, nhiều quốc hội chỉ xem lại ngân sách do hành pháp đề xuất, thay vì tự soạn thảo kế hoạch ngân sách từ đầu. Mỗi cơ quan lập pháp cụ thể sẽ xem xét lại ngân sách này như thế nào, điều đó phụ thuộc vào việc hành pháp có quyền hành tới mức độ nào.

Các chức năng gần như hành pháp

Ngoài việc xem xét phê duyệt ngân sách hành pháp, nhiều cơ quan lập pháp ở các thể chế dân chủ còn có chức năng xem xét, phê duyệt cả một số đề xuất khác của cơ quan hành pháp. Chẳng hạn, ở hầu hết các nước dân chủ, những điều ước quốc tế là do hành pháp đàm phán, nhưng phải được lập pháp phê chuẩn thì mới có hiệu lực. Ở Mỹ, tổng thống chỉ định nhiều chức vụ hành pháp, tư pháp khác nhau (thẩm phán liên bang, thành viên nội các, người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính, và các vị đại sứ) “theo và với sự cố vấn và đồng thuận của Thượng viện” (Điều II) (tức là, việc chỉ định sẽ chỉ có tính chất “tạm thời” cho tới khi nào được đa số thành viên Thượng viện phê chuẩn). Ai theo dõi các phiên điều trần về việc chỉ định Robert H. Bork năm 1988 [có thể tác giả nhầm, năm đúng là 1987 – ND] và Clarence Thomas  năm 1991 làm thành viên Tòa án Tối cao đều biết rằng việc cơ quan lập pháp thực thi chức năng này của họ đôi khi trở thành tin tức nổi bật trên trang nhất các báo, và Thượng viện thỉnh thoảng cũng bác bỏ một số ứng viên tổng thống.

Robert Bork trong phiên điều trần tại Ủy ban Tư pháp của Thượng viện Hoa Kỳ năm 1987. Ông được Tổng thống Ronald Reagan đề cử cho chức vụ Thẩm phán Tòa án Tối cao Hoa Kỳ, nhưng bị Thượng viện từ chối. Ảnh: AP.

Các chức năng gần như tư pháp

Một số cơ quan lập pháp còn thực hiện cả chức năng gần như tư pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp Mỹ quy định Hạ viện có thể đặt vấn đề luận tội [impeach] bất kỳ công chức nào trong chính phủ liên bang (kể cả tổng thống, phó tổng thống, thành viên nội các, và chánh án). Xin nhớ rằng luận tội [impeach] không phải là kết tội [conviction]. Thay vì thế, luận tội là hành vi chính thức cáo buộc tổng thống phạm một tội nào đó – hãy so nó với cáo trạng của bồi thẩm đoàn [grand jury] trong một vụ án hình sự bình thường. Bất kỳ quan chức nào bị luận tội như vậy cũng phải bị xét xử bởi Thượng viện, và cần phải có hai phần ba số phiếu tán thành thì mới kết tội được. Hạ viện đã luận tội tổng cộng 16 quan chức kể từ năm 1789: 13 chánh án, hai tổng thống, và một thành viên nội các. Chỉ có 7 người, tất cả đều là chánh án, bị kết tội và cách chức. Tổng thống Andrew Jackson thoát bị kết tội một lần vào năm 1868 chỉ nhờ chênh lệch đúng một phiếu. Năm 1974, Tổng thống Richard Nixon từ chức khi tình hình cho thấy rõ ràng là Hạ viện sắp luận tội ông ta. Năm 1998, Hạ viện bỏ phiếu về hai bản luận tội Tổng thống Bill Clinton; ông bị Thượng viện xét xử năm 1999 nhưng được tha bổng khi mà cả hai bản luận tội đều chẳng bản nào nhận được hai phần ba số phiếu cần thiết.

Một vụ việc tương tự xảy ra ở Brazil năm 1992: Hạ viện bỏ phiếu luận tội Tổng thống Fernando Collor de Mello nhận hối lộ, nhưng Collor từ chức trước khi Thượng viện có thể xét xử ông ta, và Phó Tổng thống Itamar Franco lên thay.

Tương tự, quốc hội Pháp có thể cáo buộc tổng thống và các bộ trường vì tội phản quốc và các tội khác, mặc dù những quan chức bị buộc tội sẽ được xét xử bởi tòa án cấp cao chứ không phải quốc hội. Thượng viện Anh đã mất phần lớn quyền lực nhưng vẫn tiếp tục là tòa án cấp cao nhất nước. Hầu hết công việc tư pháp của Thượng viện, và toàn bộ các hoạt động của nó với tư cách tòa phúc thẩm [court of appeals], đều được tiến hành nhân danh toàn thể Thượng viện bởi một nhóm nhỏ, gồm 10-15 chuyên gia pháp lý, kể cả Đại Chưởng ấn [Lord Chancellor, có người dịch là Nhiếp chính quan], 12 nguyên lão [lords of appeal in ordinary, “law lords”], và các thành viên khác của Thượng viện [the Lords] – những người từng giữ chức vụ tư pháp cao (ví dụ, nguyên đại chưởng quan).

Các chức năng điều tra

Những cuộc điều tra của cơ quan lập pháp thường thu hút sự chú ý đáng kể của dư luận, đặc biệt là ở Mỹ. Hai ví dụ nổi tiếng nhất gần đây là vụ năm 1988 do ủy ban phối hợp chung Hạ viện-Thượng viện tiến hành để làm rõ những kế hoạch bí mật của Cố vấn An ninh Quốc gia John Poindexter và trợ lý Oliver North nhằm bán vũ khí cho Iran và sử dụng quy trình này để tài trợ cho những nhóm phiến quân nổi dậy ở Nicaragua; và vụ do Ủy ban phụ trách các công việc của chính phủ, trực thuộc Thượng viện, tiến hành nhằm điều tra các hoạt động nghi là bất hợp pháp của lực lượng ủng hộ Clinton trong việc gây quỹ cho chiến dịch tái tranh cử của ông Clinton (năm 1996).

Tuy nhiên, không phải chỉ mình cơ quan lập pháp Mỹ có hoạt động điều tra. Hạ viện Anh cũng đã thành lập một số “ủy ban có chọn lọc” nhằm mục đích làm rõ những thông tin họ cần biết về các vấn đề mà các ủy ban thường trực của họ không bao quát được. Các ủy ban có chọn lọc này tổ chức những phiên điều trần, triệu tập nhân chứng và thu thập bút lục, và sau đó đệ trình báo cáo. Đôi khi những báo cáo ấy có thể đưa đến việc thay đổi luật pháp hiện hành, thay đổi các quy định hành chính hiện hành, hoặc cả hai. Mặc dù Anh, khác với Mỹ, thực hiện rất nhiều cuộc điều tra của chính phủ thông qua các hội đồng thuộc hoàng gia (bao gồm cả những nhà lập pháp lẫn người ngoài), nhưng các ủy ban có chọn lọc vẫn đóng một vai trò đáng kể trong việc định hình chính sách.

Một phiên họp của Hạ viện Liên hiệp Anh và Bắc Ireland (House of Commons). Ảnh: Politics in Sprires.

Chức năng thông tin

Một số cuộc điều tra của cơ quan lập pháp được tiến hành chủ yếu nhằm thu thập thông tin cần thiết cho việc xây dựng luật mới. Tuy nhiên, cũng có nhiều cuộc điều tra mà mục đích chính yếu là để thông tin cho các cơ quan khác trong chính quyền hoặc cho công luận nói chung về những gì đang xảy ra. Ví dụ, cuộc điều tra của một ủy ban trong Thượng viện Mỹ về hoạt động gây quỹ cho chiến dịch tranh cử tổng thống năm 1996 chỉ nhằm cung cấp phần nào căn cứ cho những luật mới điều tiết việc tài trợ cho các chiến dịch vận động và thể thức vận động. Cuộc điều tra cũng được tiến hành để xác định xem có phải đạo luật hiện hành khi đó đã bị chính Tổng thống Clinton, hoặc các thành viên trong chính quyền và tổ chức vận động tranh cử của ông ta, vi phạm hay không. Một ví dụ khác, vào cuối những năm 1970, cả hai viện của Quốc hội Mỹ đã thành lập ủy ban điều tra vụ ám sát Tổng thống John F. Kenney năm 1963, Martin Luther King năm 1968, để xác định xem đó là hành động của các cá nhân, như công cuộc điều tra trước đó đã kết luận, hay là kết quả của nhiều âm mưu nào đấy.

Các cuộc điều tra của cơ quan lập pháp là một cách để thông tin cho công luận, và các cuộc tranh luận của họ cũng là một cách thông tin khác. Ở nhiều quốc hội, đường lối và kỷ luật đảng mạnh đến mức thảo luận trong cơ quan lập pháp khó có thể thay đổi được lá phiếu của mỗi nghị sĩ. Nhưng cho dù có như thế thì thảo luận vẫn tạo ra diễn đàn chính, nơi các quan điểm ủng hộ và phản đối mỗi vấn đề đều được đưa ra. Do đó, thảo luận cũng đóng gần như hoàn toàn cái vai trò cung cấp thông tin và thúc đẩy ý kiến công luận, mà các chiến dịch vận động tranh cử vẫn thực hiện. (…) Nếu người dân được thông tin và khai sáng là điều kiện thiết yếu, hàng đầu cho một nền dân chủ bền vững, thì thông tin cho công luận dứt khoát không phải là chức năng kém quan trọng nhất trong các chức năng của lập pháp.

Nguồn: Governing: An Introduction to Political Science/ Austin Ranney, 8th edition, 2001