Sự khác biệt giữa hai cơ quan lập pháp nằm ở cách thức quy định tổ chức, trao quyền và phương thức hoạt động. Ảnh trái: Các Thượng nghị sĩ Hoa Kỳ đang tranh cãi trước khi thông qua chính sách tiền lương tối thiểu. Nguồn: Star Tribune. Ảnh phải: Các đại biểu Quốc hội Việt Nam trong phiên họp liên quan đến Dự luật bầu cử Đại biểu Quốc hội vào năm 2015 (ảnh chụp màn hình).
Phiên họp Quốc hội ngày 21/10 với chương trình hoạt động liên quan đến Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu (sửa đổi), báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Kế toán (sửa đổi) đã buộc phải kết thúc sớm vì chỉ có bốn ý kiến được nêu ra trong toàn phiên họp.
Hiển nhiên, sẽ là quá vội vã nếu chúng ta nhảy ngay đến kết luận, rằng phiên họp của cơ quan lập pháp ngắn thì không hiệu quả, cũng như khó có thể kết luận phiên họp càng dài sẽ càng giải quyết được nhiều vấn đề.
Tuy nhiên, sự kiện này là một hồi chuông báo động về thực tế quyền của Quốc hội, khả năng tham gia sâu và am hiểu các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội của các đại biểu trong cơ quan quyền lực nhất của nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, đặc biệt sau khi một số đạo luật vừa ra đời đã phải bị cân nhắc xem xét sửa đổi như Luật Bảo hiểm xã hội mới đây.
Vậy, điều gì dẫn đến sự thiếu hiệu quả kia, và chúng ta còn có những lựa chọn nào khác dựa trên những mô hình tổ chức cơ quan lập pháp đang vận hành?
Việt Nam: Thiếu vắng đại biểu chuyên trách và quyền lực tuyệt đối của Ủy ban Thường vụ
Đại biểu Quốc hội theo pháp luật Việt Nam được chia ra làm hai nhóm: đại biểu chuyên trách và đại biểu không chuyên trách. Các đại biểu không chuyên trách ngoài trách nhiệm dân biểu còn kiêm nhiệm các chức danh, hành nghề, thực hiện các công việc khác như luật sư, giáo viên, giảng viên, nhà sử học, doanh nhân hay viên chức từ các cơ quan đoàn thể. Còn đại biểu chuyên trách là những thành viên hoạt động tích cực và “hành nghề” chính trị trong bộ máy của Quốc hội.
Quy định tại Điều 45, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, xác nhận:
“Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách có ít nhất là hai mươi lăm phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội.”
Chưa xét đến việc 25% là một con số khá nhỏ trong tập thể “quyền lực nhất” của cơ cấu chính trị quốc gia, thực tiễn hoạt động cũng chứng minh sự ảm đạm về số lượng các đại biểu chuyên trách. Theo đó, chỉ có thành viên Quốc hội và Chủ tịch các Ủy ban mới là các đại biểu chuyên trách. Có thời điểm, với các lý do tiết kiệm ngân sách hoặc nhân sự, số lượng đại biểu chuyên trách chỉ còn khoảng 20% tổng số đại biểu.
Quy định này một mặt khiến cho số phiếu quyết định của Quốc hội rơi vào tình trạng mất phương hướng khi đối mặt với các vấn đề lập pháp phức tạp hoặc mang tính chuyên ngành. Đa số các đại biểu Quốc hội (không chuyên trách) phải duy trì các hoạt động hành nghề khác để nuôi sống bản thân và gia đình khi không tham gia kỳ họp Quốc hội thường niên. Vì vậy, khó có thể đòi hỏi các cá nhân này nhìn nhận được hết kẽ hở cũng như vấn đề pháp lý trong văn bản pháp luật được thông qua.
Các đại biểu Quốc hội trong một phiên họp vào năm 2015. Ảnh: Cổng thông tin điện tử Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao.
Mặt khác, sự hạn chế của các đại biểu hoạt động chuyên trách cũng dẫn đến sự phụ thuộc của đa số phiếu vào ý kiến, quan điểm của Ủy ban Thường vụ Quốc hội - một định chế quyền lực khổng lồ trong cơ cấu tổ chức Quốc hội.
Trước thực tế đại đa số đại biểu Quốc hội lệ thuộc vào Ủy ban Thường vụ, Luật Tổ chức Quốc hội thay vì ra quy định nhằm ngăn chặn sự ảnh hưởng từ số ít, vốn là một đặc trưng không nên có đối với các chế định tập thể, lại có vẻ cổ vũ cho sự nắm quyền này.
Cụ thể, Điều 7 của Luật Tổ chức Quốc hội xác định một loạt các quyền lực lớn của Ủy ban Thường vụ, bao gồm:
1. Công bố và chủ trì việc bầu cử đại biểu Quốc hội;
2. Tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp Quốc hội;
3. Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;
...
7. Chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội; hướng dẫn và bảo đảm điều kiện hoạt động của các đại biểu Quốc hội; …
Ngoài việc Quốc hội sẽ chỉ bàn luận những điều trong “chương trình” mà Ủy ban Thường vụ đặt ra, luật còn có các quy định gián tiếp tăng quyền của Ủy ban Thường vụ trong việc kiểm soát Quốc hội.
Cụ thể như yêu cầu triệu tập bất thường phải tập hợp đủ 1/3 tổng số đại biểu Quốc hội (phân tán trên khắp đất nước - Điều 62) hoặc giao quyền cho Ủy ban Thường vụ quyết định số lượng đại biểu chuyên trách cho từng ủy ban (Điều 24, 25 - đồng nghĩa với việc quyết định số đại biểu chuyên trách cho toàn Quốc hội).
Cũng theo Điều 62, Quốc hội họp thường lệ mỗi năm hai kỳ, mỗi kỳ kéo dài trong khoảng thời gian một tháng để xây dựng, góp ý, thảo luận, chất vấn, thẩm tra, v.v. Lẽ dĩ nhiên, khoảng thời gian này là không đủ cho các đại biểu không chuyên trách, vốn thiếu thông tin, thiếu kinh nghiệm và hiểu biết về tình hình thực tiễn để có thể thật sự giải quyết trọn vẹn một vấn đề.
Với những quy định này, Ủy ban Thường vụ thay vì là cơ quan phát ngôn, đại diện cho cơ quan quyền lực nhất nhà nước, lại trở thành một cơ quan lãnh đạo và chi phối hoạt động của toàn thể Quốc hội.
Như vậy, cùng với sự yếu thế về chuyên môn, thời gian hoạt động cũng như quyền lực hạn chế mà pháp luật ghi nhận dành cho các đại biểu, chúng ta có một Quốc hội ổn định và an toàn về mặt hình thức, nhưng phụ thuộc, yếu kém về năng lực và dễ bị một thế lực thứ tư (ngoài hành pháp và tư pháp) chi phối, khó có thể đại diện cho nhân dân và thực hành quyền lực tối cao của mình.
Hoa Kỳ: Dân biểu hành nghề chính trị gia chuyên nghiệp
Khác với mô hình tại Việt Nam, các dân biểu của Nghị viện Hoa Kỳ (bao gồm cả Hạ viện và Thượng viện) dành toàn thời gian đảm nhận vai trò này.
Theo nghiên cứu của Congressional Management Foundation, một thành viên thông thường của Nghị viện làm việc khoảng 59 giờ đồng hồ một tuần tại văn phòng địa phương và khoảng 70 giờ một tuần tại văn phòng thuộc Washington (các dân biểu buộc phải di chuyển thường xuyên giữa thủ đô và nơi họ trúng cử). Con số này cao hơn khá nhiều lần so với thời gian làm việc trung bình 48 giờ hàng tuần của người lao động thông thường. Họ thật sự làm những gì?
Về nguồn lực, dân biểu Hạ viện được quyền tuyển dụng tối đa 22 nhân viên làm việc cho các văn phòng của mình (18 nhân viên thường trực và bốn thực tập sinh hoặc nhân viên bán thời gian). Trong khi đó, các Thượng nghị sĩ có đặc quyền tuyển dụng không giới hạn; tuy nhiên, thỏa thuận bất thành văn thường giới hạn tối đa 38 nhân viên.
Các đại biểu được cấp nguồn kinh phí hoạt động tương ứng theo mức độ dân số của tiểu bang mình đại diện, dùng cho chi tiêu thông thường và lương thưởng của nhân viên trực thuộc. Các khoản chi được công bố qua các báo cáo tài chính công khai, bắt buộc các đại biểu phải có kế hoạch chi tiêu hiệu quả.
Xét về tài chính, đây là một cách làm tốn kém, nhưng đồng thời cũng tạo điều kiện cho các nghị sĩ có thể chủ động nghiên cứu chính sách, thống kê, khảo sát và công bố những thông tin về ý nguyện của người dân thuộc tiểu bang đã bầu chọn mình.
Không những thế, nguồn động lực quan trọng này cũng giúp các nghị sĩ có thể tự mình đánh giá, soạn thảo và đệ trình dự thảo luật.
Không hiếm trường hợp các đạo luật quan trọng được đặt theo tên các nghị sĩ chủ bút (như Đạo luật Chống độc quyền - Đạo luật Sherman, theo tên của Thượng nghị sĩ John Sherman, hoặc Đạo luật Cải cách vận động lưỡng đảng - Đạo luật McCain, theo tên của Thượng nghị sĩ John McCain).
Điều quan trọng hơn, chúng ta biết được phía sau của một dân biểu Hoa Kỳ là cả một tập thể, có thể có cả các luật gia, chuyên gia kinh tế hoặc khoa học kỹ thuật nếu cần thiết, giúp họ đảm bảo nắm bắt và tường tận các vấn đề của một dự luật hoặc sự kiện xã hội quan trọng, không bị lệ thuộc vào quan điểm của các cơ quan hành pháp chuyên trách hoặc người đứng đầu lưỡng viện.
Một buổi tranh luận chính sách tại Hạ viện Hoa Kỳ vào năm 2016. Ảnh: The Trace.
Các dân biểu được chi trả lương thưởng một cách chuyên nghiệp trong vai trò đại diện địa phương (local representation), thu thập và phản ánh ý kiến của khoảng 650.000 cử tri đối với một thành viên Hạ viện và khoảng 2 triệu cử tri nếu là thành viên Thượng viện. Các văn phòng địa phương đồng thời phải phân tích tác động từ các quy định pháp luật và chính sách của chính phủ, gửi đến các cử tri thông tin về các phân tích này cũng như mức độ tác động của chúng đối với tiểu bang. Những nghị sĩ mặt khác phải duy trì liên lạc với quan chức địa phương và liên bang để nắm được chắc chắn nhu cầu kinh tế xã hội chính yếu của khu vực. Tại văn phòng địa phương, các nghị sĩ có trách nhiệm tiếp xúc cử tri, thậm chí là cầu nối hỗ trợ giải quyết các vấn đề giữa cử tri với cơ quan công quyền nếu có - những hoạt động thuộc về trách nhiệm dân cử (constituency service).
Tại thủ đô, các dân biểu có khá nhiều công việc chính thức để thực hiện hoạt động chuyên môn, như hoạch định chính sách quốc gia (making national policy), bao gồm tranh luận và bảo vệ quan điểm cử tri địa phương. Trách nhiệm ủy ban (committee work) cũng là một công việc thường xuyên, trong đó các nghị sĩ sẽ phải tham gia vào các ủy ban hoặc tiểu ban, nghiên cứu và giải quyết các vấn đề cụ thể mà ủy ban đó được giao phó, nghe và ra quyết định trong các phiên điều trần.
Đặc biệt, không thể không kể đến Floor Action (cũng thường được gọi là "Floor Debate"), một quy trình chính thức để thông qua bất cứ dự luật nào tại Hạ viện hay Thượng viện. Tại đó, các nghị viên phải đưa ra quan điểm chính thức về dự luật (phục vụ việc công báo và thông tin cho cử tri), tham gia tranh luận ủng hộ hoặc phản bác dự luật, đề xuất thay đổi, điều chỉnh và cuối cùng là bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua dự luật.
Bằng các phương pháp trên, chúng ta thấy được rõ ràng quá trình tham gia tích cực và chủ động của tất cả các dân biểu vào hoạt động lập pháp, kiểm soát hành pháp và duy trì mối quan hệ với cử tri, thay vì được cơ quan “lãnh đạo” Quốc hội hoặc chính phủ làm thay.
***
Hiển nhiên, bài viết không nhằm kêu gọi áp dụng một cách mù quáng hệ thống và cấu trúc làm việc của nghị viện Hoa Kỳ. Chúng ta chưa đạt đến mức độ minh bạch tài chính, quản lý tài chính chặt chẽ, cũng như văn hóa chính trị và pháp luật có nhiều khác biệt. Tuy nhiên, đây là cách thức tổ chức khá phổ biến trên thế giới, dù quy mô có khác nhau (như tại Australia, Canada).
Thêm vào đó, với thực trạng quyền lực của Quốc hội ngày càng yếu đi, cũng như vai trò của đại biểu Quốc hội không được xem trọng, một sự tham khảo cầu thị để cải tổ phương thức hoạt động theo hướng chuyên nghiệp hóa và tăng cường quyền của các đại biểu là không thể tránh khỏi.
Ghi chú: Bài viết được chỉnh sửa lỗi chính tả và cập nhật hình ảnh vào ngày 3/6/2022. Luật Tổ chức Quốc hội đã có một số thay đổi so với thời điểm đăng bài. Quy định hiện tại ghi “số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là bốn mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội".
