TPP và Bình đẳng hóa thị trường – Luật chơi mới cho chính phủ và doanh nghiệp nhà nước

Đức Việt

Gần như song hành với Chương 15 về Mua sắm Công, Chương 17 của TPP cũng đưa ra nhiều cam kết mang tính đột phá mà theo cách nói của Văn phòng Đại diện Thương Mại Hoa Kỳ thì là để “san bằng sân chơi”[1] (level the playing field) giữa các doanh nghiệp, tập đoàn có vốn nhà nước (DNNN) và các công ty của khu vực tư. Nếu được thực hiện một cách trọn vẹn, TPP sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc định hình lại cán cân kinh tế của các quốc gia thành viên, đặc biệt là những quốc gia có tỷ trọng kinh tế nhà nước lớn, thậm chí nắm chủ đạo.

DNNN và sự độc quyền

Khác với nhiều định kiến, DNNN không phải là một sáng kiến của các quốc gia theo nền kinh tế xã hội chủ nghĩa. Trái lại, chính các quốc gia tư bản mới là nơi khai sinh cho khái niệm DNNN. Rất nhiều định nghĩa khác nhau được đưa ra để xác định thực thể nào là một DNNN, nhưng có thể tạm xem DNNN là một tổ chức kinh tế mà vốn nhà nước chiếm tỷ lệ quyết định. Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong một DNNN có thể là chính phủ, hoặc một cơ quan của chính phủ. Hoặc DNNN đó có thể được sở hữu bởi một quỹ đầu tư nhà nước (sovereignty fund) như Malaysia Airlines được sở hữu bởi một quỹ đầu tư nhà nước của Liên bang Malaysia. Hoặc chính bản thân DNNN cũng có thể là chủ sở hữu hoặc cổ đông lớn của một DNNN khác. Tức là về nguyên tắc, miễn rằng vốn nhà nước trong một doanh nghiệp được xác định là cao hoặc đa số thì doanh nghiệp đó được coi là một DNNN.

Thông thường, các DNNN được thành lập vừa vì mục đích tăng nguồn thu cho nhà nước thông qua việc làm kinh tế (các công ty xây dựng, đóng tàu), vừa để cung cấp các dịch vụ công (điện lực, bưu điện, hàng không) hoặc để quản lý một nguồn tài nguyên nào đó (dầu khí). Trong một số lĩnh vực trọng yếu, các Nhà nước có thể cho phép một DNNN được chiếm lĩnh vị thế độc quyền, có thể thông qua luật hoặc thông qua các nguồn hỗ trợ phi thương mại từ phía chính phủ (ví dụ, tại Việt Nam thì chính sách chung đó là EVN là người mua duy nhất của sản phẩm điện từ các nhà sản xuất điện tư nhân, trừ một số trường hợp ngoại lệ khi tỷ trọng ở quy mô nhỏ).

Tuy nhiên, chính sách của các quốc gia đối với thành phần kinh tế này là rất khác nhau. Chẳng hạn tại Úc, các DNNN được thiết kế để bảo vệ nguồn nguyên liệu quốc gia hoặc làm dịch vụ công, và họ không được phép lấn sân sang các lĩnh vực không chuyên khác. Còn ở nhiều quốc gia đang phát triển khác thì các DNNN được khuyến khích, hoặc được thả nổi, để tham gia vào thị trường như một công ty kinh doanh đem về lợi nhuận bình thường. Tất nhiên, mô hình nào cũng có mặt xấu và mặt tốt của nó tùy vào khả năng điều hành nền kinh tế của một quốc gia.

Con dao hai lưỡi của nền kinh tế

Đối với các quốc gia theo trường phái xem DNNN là một thực thể kinh tế không giới hạn, DNNN chính là con dao hai lưỡi vì nó có thể giúp nền kinh tế phát triển, hoặc nó cũng có thể khiến cho nền kinh tế của một quốc gia đi xuống hoặc trở nên kém cạnh tranh.

Trong một báo cáo viết năm 2013, hãng tin AFP đã gọi khu vực kinh tế Nhà nước của Việt Nam là “ung thư” khi nó gây ra quá nhiều thiệt hại, cả vật chất lẫn môi trường cạnh tranh, đối với nền kinh tế trong khi chỉ đóng góp được 30% cho tăng trưởng GDP nói chung [2]. Tại một quốc gia khác như Indonesia, các DNNN thường được ví như “thân hữu” của những đời tổng thống. Còn ở Hàn Quốc, một cách khá tự nhiên, những doanh nghiệp có vốn của chính phủ thường nhận được các ưu đãi công khai (ví dụ, trợ giá) hoặc bán công khai (ví dụ, thông tin thầu) từ phía luật pháp hoặc từ phía các cơ quan quản lý.

Ảnh minh họa.

Điều này là dễ hiểu khi Nhà nước đóng vai trò vừa là cơ quan quản lý, vừa là chủ sở hữu của chính đối tượng được quản lý là DNNN. Từ đó, dù cố ý hay vô ý, các quốc gia khi ưu ái DNNN sẽ gián tiếp hoặc trực tiếp gây hại đến thành phần kinh tế tư nhân.

Chính sự độc quyền và ưu ái mà DNNN được hưởng cũng khiến cho sự hiệu quả của các đối tượng này kém đi hẳn. Hiện tượng móc nối trong các hợp đồng kinh tế mà DNNN tham gia, hay các hành vi hạn chế cạnh tranh như làm giá, cartel ở các quốc gia Đông Nam Á thường có dấu vết của các DNNN. Thời gian gần đây, DNNN còn vươn tầm ảnh hưởng ra các quốc gia khác. Cũng theo Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ, từ chỗ chỉ có một DNNN trong danh sách 50 công ty lớn nhất thế giới của Fortune Global 50 vào năm 2000, thì nay con số này đã lên đến gần một chục DNNN trong danh sách [3]. Điều này khiến các nhà đầu tư tư nhân lo lắng.

Chính vì thế, khi đàm phán TPP, Hoa Kỳ được xem là quốc gia tích cực nhất trong việc đưa những quy định hạn chế hoạt động của DNNN vào nội dung đàm phán nhằm bảo vệ lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân của nước này.

Bốn nguyên tắc đối xử DNNN trong TPP

Mục tiêu của Chương 17 – TPP chính là hạn chế tối đa đến mức có thể tầm ảnh hưởng của các DNNN trong thị trường toàn cầu. Theo Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ, có bốn chủ đề lớn về vấn đề hoạt động của DNNN trong khuôn khổ TPP.

1. Không phân biệt đối xử và hoạt động dựa trên tính thương mại của giao dịch

TPP bắt buộc các quốc gia thành viên phải có những chính sách ép buộc các DNNN của mình không được phép phân biệt đối xử trong việc mua hoặc bán dịch vụ, hàng hóa của mình. Các DNNN phải kinh doanh dựa trên tính thương mại của giao dịch, tức là về giá cả, chất lượng, và điều khoản hợp đồng chứ không được dựa trên các tiêu chí cảm tính khác. Điều này khá giống với các nguyên tắc trong Chương 15 về Mua sắm Công và có lẽ sẽ mở đường cho một cơ chế đấu thầu minh bạch các hợp đồng của DNNN trong tương lai.

Chủ đề này nhằm đánh trực tiếp vào hiện tượng cạnh tranh không lành mạnh của các DNNN, và vô tình cũng sẽ hạn chế tệ tham nhũng. Tất nhiên, chủ đề này có một ngoại lệ dành cho các giao dịch mà DNNN buộc phải bỏ qua các nguyên tắc thị trường nhằm đảm bảo được tôn chỉ hoạt động của DNNN đó. Ví dụ, các công ty điện lực được phép nhận trợ giá để bán cho người dân với giá thấp hơn giá chào mua của một doanh nghiệp khác.

2. Hạn chế trợ giúp phi thương mại từ nhà nước

Song song với chủ đề thứ nhất là việc TPP yêu cầu các quốc gia loại bỏ những trợ giúp phi thương mại mà có thể gây tác động tiêu cức đến lợi ích của các nhà đầu tư khác.

Trợ giúp phi thương mại có thể dưới nhiều hình thức, ví dụ như ưu đãi về giấy phép, về địa điểm khai thác, hoặc về trợ giá. TPP không cấm hoàn toàn các hành vi này vì nó thuộc về phạm trù luật quốc nội, nhưng các quốc gia thành viên có thể khởi kiện một quốc gia khác nếu họ chứng minh được rằng quốc gia bị kiện đã sử dụng các trợ giúp phi thương mại cho DNNN và gây tác động tiêu cực đến quốc gia đi kiện. Tức là ở đây, vấn đề hậu quả được xem là một dấu hiệu của vi phạm.

Ngoài ra, các quốc gia thành viên cũng được phép tự vệ chống lại những trợ giúp phi thương mại cho DNNN khiến cho một thành phần, thị trường nào đó của quốc gia khác bị ảnh hưởng. Có thể xem đây là một “cú nói kháy” mà Mỹ dành cho các quốc gia có truyền thống trợ giá sản phẩm nông nghiệp khi xuất vào thị trường Mỹ, khiến nông dân Mỹ không thể cạnh tranh được về giá thành.

3. Bãi bỏ miễn trừ quốc gia và bình đẳng trong pháp luật

Trong nhiều trường hợp, trọng tài hoặc tòa án đầu tư quốc tế đã tuyên bố rằng các DNNN có thể được xem là một thực tế được hưởng quyền miễn trừ quốc gia (sovereign immunity) và từ đó tránh được việc bị khởi kiện. TPP tìm cách hạn chế và tiến đến loại bỏ lập luận này.

Nếu được thực hiện đầy đủ thì các DNNN sẽ phải dè chừng hơn cả trong hoạt động kinh doanh thuần túy của mình và trong việc đi vay mượn. “Miễn trừ quốc gia” đã từng là một lập luận mà Việt Nam sử dụng nhằm vô hiệu hóa các khoản vay của Vinashin đối với các chủ nợ quốc tế.

Tuy nhiên, việc thực hiện cam kết này đến đâu thì vẫn còn là một điều để mở và liệu rằng hiệu lực của nó có tính hồi tố hay không cũng là điều mà TPP chưa thực sự bàn sâu.

4. Minh bạch

Cuối cùng, TPP đòi hỏi các quốc gia thành viên phải công khai thông tin về DNNN cho nhau, đặc biệt là các thông tin về sở hữu nhà nước và các trợ giúp phi thương mại đang thực hiện. Đây thường được xem là các thông tin nhạy cảm và cũng chưa rõ rằng các thông tin này có bị giới hạn trong việc trao đổi giữa các quốc gia hay bên thứ ba có thể được tiếp cận.

Những ngoại lệ

TPP đưa ra một số ngoại lệ trong Chương 17 này. Đáng chú ý là việc TPP miễn trừ một số điều kiện đã nêu cho hai quỹ đầu tư nhà nước GIC và Temasek Holdings của Singapore và quỹ đầu tư Permodalan Nasional Berhad của Malaysia. Logic đằng sau việc miễn trừ này là không rõ ràng và nhiều nhà quan sát đã xem đây là một bước lùi của TPP [4].

Một ngoại lệ có phần hợp lý hơn đó là trong trường hợp khẩn cấp về kinh tế ở một quốc gia thành viên. Ngoài ra, Chương 17 cũng loại bỏ quyền khởi kiện của một nhà đầu tư đối với quốc gia vi phạm (ISDS – Investor-State Dispute Settlement) và chỉ gói gọn vào cơ chế tranh chấp giữa hai quốc gia thành viên.

Cuối cùng, TPP quy định từng mốc thời gian cụ thể cho từng quốc gia áp dụng các biện pháp thay đổi phù hợp đối với DNNN.

Cơ hội để cải tổ thành phần kinh tế Nhà nước?

Rõ ràng, các DNNN sẽ đối diện với nhiều thách thức hơn khi luật chơi của TPP được áp dụng. Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ tự hào tuyên bố những cam kết trong TPP về DNNN vượt xa tất cả những gì mà các hiệp định thương mại khác đã có. Tuyên bố này không phải không có cơ sở và có lẽ nó xuất phát từ những kinh nghiệm tốn kém mà Hoa Kỳ đã phải chịu khi làm ăn tại các quốc gia có nền kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo.

Có thể ví DNNN như một tế bào có thể sản sinh ra các tế bào khác, nhưng cũng có thể là một tế bào ung thư gây hại cơ thể. Các quốc gia đang phát triển nên xem việc thực thi các cam kết trong TPP là thuốc thử liều cao để xác định xem cái tế bào đó là tế bào tốt hay là tế bào ung thư. Thay đổi cơ bản trong thành phần kinh tế của một quốc gia sẽ kéo theo những biến chuyển trong xã hội. Chúng ta cùng chờ xem bộ mặt kinh tế và xã hội của những quốc gia này sẽ thay đổi ra sao hậu TPP.

Chú giải của tác giả

[1] TPP Chapter Summary State-Owned Enterprises

[2] Vietnam’s state sector a ‘cancer’ in economy

[3] TPP Chapter Summary State-Owned Enterprises

[4] State-owned enterprises in the trans-pacific partnership: Opportunity and risk