Bảo lưu ưu thế hiến pháp: Luật mới vô hiệu hoá các công ước nhân quyền

Bằng một thay đổi rất nhỏ trong Luật Điều ước Quốc tế vào giữa năm 2016, Việt Nam có ý định “lách” ra khỏi toàn bộ các văn kiện luật quốc tế. Kể từ đây, họ có thể viện dẫn đạo luật này để chính thức từ chối thực thi các công ước nhân quyền quốc tế khi cần thiết.

Đạo luật này được thông qua ngày 09/4/2016, thay thế cho luật năm 2005. Một trong những sửa đổi quan trọng nhất của luật mới chỉ nằm vỏn vẹn trong 3 chữ mà luật cũ không có:

“Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp.” (Khoản 1, Điều 6).

Đây không phải là một thủ thuật pháp lý mới mẻ. Trên thực tế, nó được sử dụng khá nhiều trên thế giới, với tên gọi là “bảo lưu ưu thế hiến pháp” (constitutional reservation).

Bùa hộ mệnh

Bút sa, gà chết. Khi ràng buộc quốc gia mình vào các nghĩa vụ quốc tế, các nhà đàm phán luôn luôn phải tìm cách bảo vệ đến mức tối đa chủ quyền quốc gia.

“Bảo lưu ưu thế hiến pháp” là một phương án mà họ có thể tính đến khi ký kết các điều ước quốc tế.

Một trong nước đầu tiên áp dụng thủ thuật này là Hoa Kỳ vào năm 1988, khi họ ký Công ước về Ngăn ngừa và Trừng trị Tội ác Diệt chủng. Cụ thể, chính phủ Hoa Kỳ tuyên bố:

“Không điều khoản nào trong Công ước có thể bắt buộc Hiệp chúng quốc Hoa Kỳ thực hiện các hoạt động lập pháp hoặc hành vi nhà nước khác trái ngược với quy định của Hiến pháp của Hiệp chúng quốc Hoa Kỳ vốn được giải thích bởi Hoa Kỳ”. 

Dù gây tranh cãi lớn trong nước cũng như quốc tế vì có liên quan đến một vấn đề nhân quyền quan trọng, điều này không gây bất ngờ cho giới quan sát.

Suốt nhiều năm trước đó, Quốc hội Hoa Kỳ đã cảnh báo Tổng thống Ronald Regagan rằng họ sẽ chỉ chấp thuận thông qua công ước nói trên nếu Tổng thống làm rõ với các nước khác rằng: Hiến pháp Hoa Kỳ luôn có vị trí tối cao trong việc điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong lãnh thổ Hoa Kỳ, bất kể nghĩa vụ pháp luật quốc tế của họ ra sao.

Dù nhiều quốc gia Châu Âu như Hy Lạp, Ireland, Norway hay Thuỵ Điển chính thức phản đối phương pháp “bảo lưu ưu thế hiến pháp”, Hoa Kỳ vẫn thành công trong việc duy trì hình thức nói trên.

Tuy nhiên, đôi khi chính phủ Hoa Kỳ cũng rơi vào tình thế “gậy ông đập lưng ông” khi phản đối các bảo lưu tương tự của các nước khác.

Cũng vào năm 1988, Công ước Vienna về các Chất ma túy và Chất hướng thần bị Colombia bảo lưu điều khoản dẫn độ với lý do rằng dẫn độ chính công dân nước họ là vi phạm nghiêm trọng Hiến pháp Colombia. Hoa Kỳ phản đối và cho rằng Colombia đang “xem nhẹ nghĩa vụ của mình theo Công ước so với Hiến pháp quốc gia”.

“Bảo lưu ưu thế hiến pháp” khiến cho việc xác định hiệu lực và trách nhiệm thực hiện công ước của quốc gia bảo lưu rất mơ hồ, nếu không muốn nói là không thể kiểm soát theo pháp luật quốc tế. Điều này là bởi quốc gia sở tại có thể sử dụng công cụ pháp lý nội địa (vốn do họ nắm giữ 100% quyền kiểm soát, thậm chí khi cần có thể thay đổi tùy ý), để phủ nhận nghĩa vụ quốc tế đã cam kết bất kỳ lúc nào.

Phương pháp này trở nên ngày càng phổ biến, đặc biệt đối với các Công ước liên quan đến quyền con người.

Năm 1990, Hàn Quốc muốn bảo lưu ưu thế hiến pháp đối với Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị. Chính phủ Anh khi đó đã phản đối vì cho rằng họ không thể hiểu được với điều khoản bảo lưu như vậy thì hiệu lực của Công ước ở Hàn Quốc sẽ như thế nào.

Với áp lực ngoại giao từ chính phủ Anh, Hàn Quốc đã rút lại hai bảo lưu của mình.

Việt Nam – “kẻ ăn gian” thầm lặng

Việt Nam thường được biết đến là một quốc gia thân thiện và tích cực tham gia các công ước quốc tế, nhưng việc thực hiện các công ước quốc tế, đặc biệt trong lĩnh vực nhân quyền luôn nhận được một dấu hỏi lớn từ các chuyên gia lẫn người dân trong nước.

Trong Luật Ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế tiền nhiệm, chúng ta không có dòng chữ “trừ Hiến Pháp” như đã trình bày ở đầu bài. Tức là ở mức độ nào đó, chúng ta chấp nhận rằng điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có hiệu lực cao hơn Hiến pháp.

Điều đó đã không còn đúng nữa kể từ ngày 01/7/2016, khi Luật Điều ước Quốc tế mới có hiệu lực. Nói cách khác, Điều 6 của Luật Điều ước Quốc tế là một tuyên bố “bảo lưu ưu thế hiến pháp” cho toàn bộ mọi điều ước mà Việt Nam là thành viên.

Điều khoản luật này tương đối nguy hiểm vì ba lý do.

Một là, Việt Nam tránh đi việc phải công khai đưa ra từng bảo lưu và tiếp nhận những phản hồi, đánh giá của cộng đồng quốc tế. Như đã trình bày ở trên, việc đưa ra tuyên bố  bảo lưu và tiếp nhận các ý kiến phản đối, ủng hộ bảo lưu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong mối quan hệ quốc tế, tạo cơ chế thảo luận, trao đổi thông tin giữa các chính phủ và từ đó tạo nên một điều ước có thể kiểm tra, giám sát và thực hiện trên thực tế. Tạo ra một điều khoản “bảo lưu ưu thế hiến pháp” bên trong pháp luật nội địa không những đi ngược lại các giá trị pháp luật quốc tế, mà còn đặt một câu hỏi lớn cho thực tế thực hiện của các công ước đó.

Hai là, quy định này khiến chính phủ Việt Nam toàn quyền kiểm soát phương thức thực hiện các nghĩa vụ quốc tế nói chung và các nghĩa vụ nhân quyền nói riêng, mà không cần quan tâm đến nội dung nghĩa vụ thật sự của Điều ước (nếu chính phủ muốn như thế).

Giả sử, khi bạn đọc trong Công ước Quốc tế về Quyền Dân sự và Chính trị rằng:

“...Không ai bị tước quyền tự do trừ trường hợp việc tước quyền đó là có lý do và theo đúng những thủ tục mà luật pháp đã quy định.” (Khoản 1, Điều 9).

Điều bạn đang thật sự đọc là:

“…Không ai bị tước quyền tự do trừ trường hợp việc tước quyền đó là có lý do và theo đúng những thủ tục mà luật pháp đã quy định – trừ trường hợp Hiến pháp Việt Nam có quy định khác”.

Hay rõ ràng hơn, khi bạn đọc thấy rằng:

“Mọi người đều có quyền giữ quan điểm của mình mà không bị ai can thiệp” (Khoản 1 Điều 19).

Điều bạn đang thật sự đọc là:

“Mọi người đều có quyền giữ quan điểm của mình mà không bị ai can thiệp – trừ trường hợp Hiến pháp Việt Nam có quy định khác”.

Trong khi đó, Hiến pháp Việt Nam lại tạo ra một khoảng trống vô biên cho nhà nước giải thích mà không có cơ chế bảo hiến nào. Ví dụ:

“Điều 25: Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định.“

Ba là, điều khoản này xung đột với Công ước Vienna về Luật Điều ước Quốc tế, mà Việt Nam là thành viên từ năm 2001. Điều 27 của Công ước này quy định rõ: “Một bên không thể viện dẫn những quy định của pháp luật trong nước của mình làm lý do cho việc không thi hành một điều ước.”

Với những phân tích nói trên, rõ ràng, trong tương lai gần, các nhà lập pháp và luật gia Việt Nam cần nghiêm túc xem xét lại phương án “bảo lưu ưu thế hiến pháp” trong pháp luật quốc gia như thế này.

Tài liệu tham khảo:

• Chương “Reservation”, Modern Treaty Law and Practice, Anthony Aust, Cambrigde University Press, 2013.
• Chương “International Transaction”, Brownlie’s Principle of Public International Law, Jame Crawford, Oxford University Press.
• Luật Điều ước Quốc tế 2016