Lằn ranh giữa lobby (vận động hành lang) và tham nhũng không phải bao giờ cũng rõ ràng.
Tại Việt Nam, vận động hành lang gần như không hề tồn tại. Câu chuyện về chiếc xe ô-tô huyền bí tại Đà Nẵng vừa qua càng làm dấy lên nhiều ý kiến trái chiều. Có người bảo đấy chính là vận động hành lang, phương Tây cũng thế thôi. Nhưng đặt câu chuyện vào hệ quy chiếu pháp lý thì không khó để nhận ra những dấu hiệu của tội danh tham nhũng, dù là hệ quy chiếu của bất kỳ quốc gia nào.
Vậy vận động hành lang thật sự là gì? Các quốc gia phương Tây (mà trọng tâm của bài viết này là Hoa Kỳ) có xây dựng những nguyên tắc về vận động hành lang không?
Vận động hành lang – tiếng xấu đồn xa
Vận động hành lang, theo một định nghĩa khách quan nhất có thể tìm được, là việc một số cá nhân, tổ chức cố gắng gây ảnh hưởng hoặc thuyết phục những nhà làm luật (hoặc cũng có thể là các vị trí công quyền) ủng hộ hoặc chống đối một dự thảo luật hay một chính sách nhất định nào đó.
Nói cách khác, vận động hành lang, là việc tổ chức, cá nhân vận động, thông qua nhiều phương tiện khác nhau cố gắng “bán” ý tưởng lập pháp của mình cho người có thẩm quyền.
Mức thu hút của ý tưởng có thể dựa trên: (i) sự ủng hộ của dân chúng, đặc biệt khi người có thẩm quyền kỳ vọng được tái đắc cử vào các vị trí nhà nước; (ii) chất lượng của ý tưởng, khi chạm đến những vấn đề mang tính kỹ thuật, qua đó giúp người có thẩm quyền giành được tiếng vang, nâng cao uy tín.
Khái niệm này đồng nghĩa rằng bất kỳ ai cũng có thể “bán” ý tưởng và kỳ vọng lập pháp của mình cho hệ thống công quyền. Trong mô hình chính phủ hiện đại, trách nhiệm tiếp xúc và đối thoại với công dân vẫn là nghĩa vụ bắt buộc của cơ quan công quyền. Và theo lý thuyết, một ý tưởng hợp lý, được ủng hộ mạnh mẽ chắc chắn sẽ được lắng nghe.
Bên cạnh đó, các tổ chức vận động cũng có thể được xem là cánh tay nối dài không tốn tiền nuôi của các nhà lập pháp và quan chức chính phủ, khi họ cung cấp miễn phí những thông tin hữu ích cho việc ra quyết định.
Vận động hành lang có thể xem là một kênh chính thống của vận động chính sách một cách công khai – nơi mà người dân và các hội nhóm công dân, tổ chức có thể thực hành quyền quản lý nhà nước và xây dựng nền dân chủ lành mạnh.
Vì vậy, thành phần tham gia vận động hành lang tại các quốc gia phương Tây rất đa dạng; từ Liên đoàn nghề nghiệp (Liên đoàn Giáo viên Hoa Kỳ chi hơn 1 triệu USD cho hoạt động hành lang trong năm 2016), đến Hội nhóm doanh nghiệp (Hiệp hội Nhân viên Ngân hàng Hoa Kỳ chi vận động hàng lang khoảng 4 triệu USD một năm) hay các doanh nghiệp, công ty xuyên quốc gia (các nhà vận động dưới trướng Phố Wall được cho là chi đến 100 triệu USD chỉ cho lobby).
Đến đây, ta có thể thấy vấn đề của vận động hành lang. Khi có quá nhiều người muốn tham gia vào quá trình, người vận động cần gì đó rõ ràng hơn là ý tưởng, nguyện vọng và danh tiếng. Và thường, người ta sẽ cần tiền.
Bắt đầu với nghiên cứu chấn động của Mancur Olson vào năm 1965, các nhà khoa học xã hội Hoa Kỳ liên tiếp cảnh báo sự nguy hiểm của vận động hành lang, khi chúng đặt lợi ích các nhóm lợi ích nhỏ (có tổ chức, có nguồn lực và quan hệ) lên trên lợi ích công cộng (rộng khắp và thiếu tính tổ chức).
Điều này khiến cho Đạo luật Công khai hoạt động Vận động hành lang 1995 ra đời tại Hoa Kỳ (Lobbying Disclosure Act) với đạo lý rất đơn giản: Bởi vì những nhà vận động hàng lang được trả tiền để gây ảnh hưởng lên chính sách công cộng ảnh hưởng lên toàn xã hội, công chúng cần biết họ là ai, họ đang đại diện cho quyền lợi của ai, họ đang cố gắng gây ảnh hưởng đến những chính sách nào và họ được chi bao nhiêu để làm việc đó.
Cộng với sự chi tiết và rõ ràng trong Luật đạo đức trong chính quyền Mỹ, có thể nói môi trường vận động hành lang và vấn đề ngăn chặn tham nhũng phần nào được đẩy lùi tại Hoa Kỳ. Vận động hành lang trở thành một nghề, phải đăng ký và có trách nhiệm cung cấp những thông tin quan trọng cho việc bảo đảm minh bạch, dù điều này cũng chỉ mang tính tương đối.
Vấn đề tương thích thể chế tại Việt Nam
Một trong những rào cản lớn nhất cho vận động hành lang đúng nghĩa tại Việt Nam là sự yếu thế của các cơ quan lập pháp trong… hoạt động lập pháp.
Cho đến nay, Hội đồng Nhân dân các cấp và Quốc hội Việt Nam gần như không có tiếng nói trong việc hình thành và hoàn thiện một văn bản quy phạm pháp luật, ngoại lệ dành cho Luật Hành chính Công đang được Ban soạn thảo do Đại biểu Trần Thị Quốc Khánh làm Trưởng ban.
Trong khi đó, khái niệm “nhiệm vụ chính trị” và “thống nhất chính trị” được hiểu theo nghĩa Đảng đã có chính sách thì Quốc hội cứ thông qua – đặc biệt sau tranh cãi sân bay Long Thành, khiến hệ thống cơ quan lập pháp tại Việt Nam ít có giá trị quyền lực nào trong mắt của hoạt động vận động hành lang đúng nghĩa.
Còn đối với các vị trị nắm quyền lực hành chính nhà nước Việt Nam, hầu hết họ đều không phụ thuộc vào cơ chế bầu cử số đông, và gắn chặt với hệ thống lệ thuộc đảng phái chính trị khá phức tạp. Điều này loại bỏ đi nhu cầu lắng nghe, lựa chọn phương án soạn thảo dự thảo luật hay chính sách hợp lý theo quan điểm của các nhóm vận động chủ yếu dùng số đông công dân.
Hiện thực này gây ra sự lệch pha nghiêm trọng trong vận động hành lang. Một mô hình vận động hành lang lành mạnh là nơi mà các nhóm lợi ích có thể đấu tranh giành ảnh hưởng trong việc ra quyết định nhà nước cuối cùng. Một số nhóm lợi ích có lợi thế tài chính và chuyên môn, những nhóm đủ năng lực để hỗ trợ người có thẩm quyền những vấn đề liên quan tranh cử, chính sách chuyên môn. Một số nhóm có lợi thế số đông, có quyền lực bầu cử lớn.
Để hiểu đơn giản, chúng ta có thể liên tưởng đến đấu tranh vận động giữa một Liên đoàn Lao động và một Hiệp hội Doanh nghiệp. Liên đoàn Lao động sử dụng sức mạnh quần chúng để đảm bảo rằng các quy định pháp lý bảo vệ tốt nhất cho quyền và lợi ích của các thành viên thuộc Liên đoàn, đồng nghĩa với việc tạo ra gánh nặng cho Hiệp hội Doanh nghiệp.
Ngược lại, Hiệp hội Doanh nghiệp, bằng quan hệ, tài chính và khả năng chuyên môn; sẽ lobby cho một hệ thống quy định nới lỏng và thuận lợi nhất cho việc phát triển kinh doanh của doanh nghiệp. Kết quả kỳ vọng lý thuyết là một chính sách pháp luật dung hòa lợi ích giữa hai bên, với sự giám sát lẫn nhau chặt chẽ.
Khi thiếu vắng một trong hai bên – mà đặc biệt là nhóm hoạt động dựa vào dân cư và xã hội dân sự, lobbying mất đi bản chất đối thoại chính sách, mất đi tính đấu tranh lợi ích công cộng và “peer-review” cần có. Vận động hành lang, đương nhiên bị biến chất trở thành hối lộ – tham nhũng.
—
Những phân tích trên này không nhằm cho rằng sự nhập nhằng giữa vận động hành lang và tham nhũng chỉ có ở Việt Nam. Hiện tượng này cũng tồn tại ở các quốc gia khác, nhưng đi sâu vào phân tích, hiện tượng lỗi ở các nước khác xảy ra thường do các yếu tố chủ quan hơn là lỗi hệ thống.
Ví dụ, hàng triệu người tiêu dùng có thể sẽ không đủ khả năng “vượt mặt” các tổ chức doanh nghiệp, không phải bởi vì họ ít tiền hơn doanh nghiệp, mà vì hoạt động đại chúng rất dễ bị phá hoại bởi “free-riders”, những người “ngồi chơi xơi nước” và hưởng lợi từ các hành vi tập thể.
Trong khi đó, như đã phân tích, vấn đề hệ thống tại Việt Nam có “đóng góp” lớn hơn cho hiện trạng tham nhũng hiện nay. Có lẽ đã đến lúc “đội quân” chống tham nhũng của Việt Nam tập trung vào vấn đề thể chế hơn là những lời kêu gọi đạo đức Đông Tây kim cổ.
Cohen-Eliya, Moshe and Hammer, Yoav; Lobbying and the Democratic Process (October 17, 2011). William and Mary Policy Review, Vol. 2, No. 265, 2011.
LaPira, Tim; Lobbying in the Shadows: How Private Interests Hide from Public Scrutiny, and Why that Matters (October 7, 2014). Cigler, Allan J, Burdett A. Loomis, and Anthony J. Nownes. 2015. Interest Group Politics 9th Edition. Washington: CQ Press.
