Hiến pháp dân chủ của Mông Cổ được làm ra như thế nào

Năm 1992, trước những biến động lịch sử và làn sóng sụp đổ của phe cộng sản trên toàn thế giới, cả Việt Nam và Mông Cổ đều ban hành những bản hiến pháp mới. Tuy nhiên, cả tiến trình lập hiến lẫn nội dung của hai bản hiến pháp này thì lại khác nhau “một trời một vực”.

Mông Cổ từ bỏ con đường tiến lên xã hội chủ nghĩa để hoàn toàn chuyển đổi sang thể chế dân chủ, sau gần 70 năm đồng hành cùng Việt Nam và các nước anh em cộng sản khác. Mà đại diện cho nền dân chủ Mông Cổ chính là bản Hiến pháp 1992.

Tiến trình chuyển đổi hiến pháp của Mông Cổ, diễn ra rất nhanh chóng và thuận lợi.

Bản dự thảo đầu tiên chỉ mất có tám tháng để có thể trình lên Quốc hội. Và toàn bộ quy trình lập hiến được hoàn thành trong vòng 15 tháng (nhanh hơn so với hầu hết các nước khác).

Hiến pháp 1992 của Mông Cổ được xem là một bước thành công của nền dân chủ tại đây, từ lúc soạn thảo cho đến khi thông qua và thực thi. Vì từ khi chuyển đổi sang mô hình dân chủ, nền kinh tế thị trường và những người lãnh đạo đã hợp tác cùng nhau để phát triển quốc gia.

Còn sở dĩ Mông Cổ đạt được thành quả như vậy, là vì tri thức của cả nước – bất kể quan hệ đảng phái – đã được huy động để cùng tham gia và đưa ra quyết định về mô hình cho thể chế tương lai.

Bối cảnh chính trị Mông Cổ vào những ngày đầu tiên của thập niên 1990

Bắt đầu vào tháng 3/1990, Bộ Chính trị Mông Cổ tuyên bố từ chức. Vai trò lãnh đạo tuyệt đối của đảng cầm quyền – đảng Cách mạng Nhân dân Mông Cổ (Mongolia People’s Revolutionary Party – gọi tắt là MPRP) – trong xã hội bị gạch bỏ khỏi Hiến pháp.

Chế độ độc đảng bị xóa bỏ, người dân được tự do tham gia đảng phái và phát hành báo chí.

Tháng 9/1990, Quốc hội mới được bầu ra với thành viên thuộc nhiều đảng phái khác nhau.

Tuy nhiên, những thay đổi này vẫn chưa đủ để một nền dân chủ thành hình và đứng vững trên tàn dư của chủ nghĩa cộng sản.

Và người Mông Cổ, bao gồm cả những người cộng sản, đã thống nhất rằng, họ cần có một bản Hiếp pháp dân chủ.

Tiến trình thông qua Hiến pháp 1992

Cuối năm 1990, Quốc hội đã bổ nhiệm một Ủy ban soạn thảo Hiến pháp gồm 20 thành viên đa đảng phái, bao gồm những luật sư giỏi nhất của Mông Cổ. Đứng đầu Ủy ban này là Chủ tịch Quốc hội, P. Ochirbat, thuộc đảng MPRP và cựu Bộ trưởng Bộ Tư pháp B. Chimid.

Ủy ban được chia thành bốn nhóm làm việc, dựa trên với bốn vấn đề quan trọng nhất của Hiến pháp: nhân quyền, cấu trúc nhà nước, các vấn đề xã hội và kinh tế, và các vấn đề về pháp chế (legal affairs).

Biểu quyết thông qua tân Hiến pháp Mông Cổ ngày 13/01/1992. Ảnh: Zorig Foundation.

Ủy ban đã nghiên cứu các bản hiến pháp của hơn 100 nước khác nhau, cũng như tổ chức các chuyến đi học tập thực tế ở một số nước. Ủy ban cũng nhận được hơn 200.000 kiến nghị của người dân về việc soạn thảo hiến pháp.

Tháng 01/1991, Ủy ban đã soạn thảo bốn bản dự thảo hiến pháp khác nhau.

Đến tháng 5/1991, Ủy ban này gửi một bản dự thảo hiến pháp hoàn chỉnh đến State Baga Khural, gồm 50 thành viên được bầu ra từ Quốc hội và hoạt động như một ủy ban thường trực của Quốc hội (standing parliament). State Baga Khural đã sửa đổi và thông qua hơn 30 đạo luật, góp phần tạo nền tảng cho việc thông qua Hiến pháp năm 1992.

Tháng 6/1991, bản dự thảo hiến pháp được công bố trên báo chí trong ba tháng để công chúng góp ý. Các tổ chức quốc tế như Ủy ban Luật gia Quốc tế (International Commission of Jurists), Quỹ Châu Á (The Asia Foundation), Tổ chức Ân xá Quốc tế (Amnesty International), cũng tham gia góp ý cho bản dự thảo này.

State Baga Khural sau khi xem xét ý kiến từ công chúng và các tổ chức quốc tế, đã điều chỉnh và gửi đến Quốc hội bản dự thảo hiến pháp chính thức vào ngày 11/11/1991.

Quốc hội Mông Cổ đã mất đến 76 ngày – thay vì ba tuần theo dự kiến – để tranh luận, sửa đổi và biểu quyết cho từng điều khoản trong bản dự thảo hiến pháp.

Ngày 13/01/1992, 370 đại biểu (86%) trong tổng số 430 đại biểu của Quốc hội đã bỏ phiếu thông qua toàn văn của bản dự thảo, và Hiến pháp Mông Cổ 1992 ra đời.

Sau đó, cả State Baga Khural lẫn Ủy ban soạn thảo Hiến pháp đều được giải tán.

Xóa bỏ mục tiêu đi lên xã hội chủ nghĩa

Hiến pháp 1992 chấm dứt con đường quá độ lên chủ nghĩa xã hội, vốn được xem là mục tiêu của toàn xã hội Mông Cổ, kể từ bản Hiến pháp đầu tiên ra đời vào năm 1924.

Mục tiêu chính của Hiến pháp 1992 chỉ đơn giản là bảo vệ quyền và tự do của người dân, nhằm kiến tạo một xã hội Mông Cổ dân chủ, biết tôn trọng nhân quyền.

Trong bản Hiến pháp 1992, quyền lực nhà nước không còn tập trung như trong mô hình nhà nước xã hội chủ nghĩa, mà bị phân chia và kiểm soát bằng sự độc lập của cơ quan tư pháp, cùng với sự đối trọng quyền lực giữa nhánh Lập pháp và Hành pháp.

Trái ngược với chế độ xã hội chủ nghĩa trước đó, hệ thống đa đảng và chế độ nghị viện được xem là nền tảng chính, để thúc đẩy và bảo đảm dân chủ được thực thi ở Mông Cổ.

Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung cũng bị thay thế bằng nền kinh tế thị trường, với sự đảm bảo về quyền tư hữu tư liệu sản xuất, bao gồm cả đất đai.

Tổng thống tân nhiệm (2017) của Mông Cổ, Khaltmaa Battulga, (trái). Ảnh: Reuters/B. Rentsendorj

Chọn mô hình Tổng thống hay Nghị viện?

Tranh cãi về lựa chọn mô hình tổng thống chế hay chế độ đại nghị chính là vấn đề đau đầu nhất của Quốc hội.

Mong muốn lớn nhất của những nhà lập hiến Mông Cổ là xây dựng một hệ thống phân chia quyền lực nhà nước, đi liền với cơ chế đối trọng và kiểm soát quyền lực (checks and balances), và phải bảo vệ nhân quyền.

Ban đầu, Quốc hội có vẻ nghiêng về mô hình tổng thống chế. Theo đó, tổng thống được bầu cử trực tiếp và là người đứng đầu nhánh Hành pháp, không chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Nhưng về sau, Quốc hội lại e ngại, là việc trao quá nhiều quyền lực vào tay một người có thể sẽ dễ dàng tạo ra một chế độ độc tài khác.

Cuối cùng, giải pháp được chọn là một thể chế gần như là mô hình bán tổng thống chế, có sự pha trộn giữa nhánh Lập pháp và Hành pháp. Tổng thống vẫn được bầu trực tiếp, nhưng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Ứng cử viên tổng thống được đề cử từ các đảng, hoặc liên minh của các đảng trong Quốc hội. Ứng cử viên phải trải qua nhiều nhất là hai lượt bỏ phiếu, để xác định người chiếm đa số (hơn 50%) phiếu bầu để trở thành tổng thống. Cơ chế bầu cử này tương tự như mô hình bầu cử tổng thống Pháp.

Tuy nhiên, tổng thống Mông Cổ chỉ là người đứng đầu nhà nước (head of the state), không phải là người đứng đầu nhánh Hành pháp (Executive branch).

Thủ tướng mới là người đứng đầu nhánh Hành pháp và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Thủ tướng là do Quốc hội bầu từ đảng – hoặc liên minh các đảng – chiếm đa số ghế trong Quốc hội, sau đó được tổng thống chấp thuận.

Còn Quốc hội chính là cơ quan Lập pháp (Legislative branch) cao nhất của Mông Cổ.

Quốc hội Mông Cổ có tên gọi là State Great Khural. Số thành viên của Quốc hội trong Hiến pháp 1992 giảm từ 430 thành viên xuống còn 76 thành viên với nhiệm kỳ 4 năm.

Đối trọng quyền lực giữa Lập pháp và Hành pháp

Quyền lực của tổng thống Mông Cổ vì vậy, yếu hơn so với các nước theo đuổi mô hình bán tổng thống như Pháp.

Thay vào đó, Quốc hội của Mông Cổ được gia tăng quyền lực và có thể kiểm soát nhánh Hành pháp chặt chẽ hơn. Vì vậy, tổng thống phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Một phiên họp của Quốc hội Mông Cổ vào tháng 4/2015. Ảnh: Batbayar.

Do hai nhánh Lập pháp và Hành pháp được gộp lại, nên cả tổng thống lẫn thủ tướng đều có quyền khởi động dự án luật của họ trước Quốc hội.

Tổng thống có quyền phủ quyết dự án luật. Tuy nhiên, dự án luật vẫn có hiệu lực, nếu hai phần ba thành viên của Quốc hội không chấp nhận quyền phủ quyết của tổng thống.

Trong trường hợp tổng thống từ chức, chết, hoặc tự nguyện nghỉ hưu, thì chủ tịch Quốc hội sẽ tạm kiêm chức tổng thống, cho đến khi bầu cử tổng thống được tiến hành trong bốn tháng sau đó.

Thủ tướng phải tham vấn với tổng thống về thành phần nội các, và đề xuất để Quốc hội phê chuẩn. Nếu trong bảy ngày, thủ tướng không đạt được sự đồng thuận với tổng thống, thì thủ tướng có thể đề xuất thành phần nội các của chính phủ lên Quốc hội, mà không cần sự ủng hộ của tổng thống.

Trong trường hợp chính phủ lạm quyền, chỉ cần một phần tư thành viên của Quốc hội là đủ có thể đề nghị Quốc hội xem xét để giải tán chính phủ. Điều này có thể ngăn chặn sự cấu kết dẫn đến lạm quyền giữa chính phủ và đảng chiếm đa số ghế ở Quốc hội.

Trong thực tế, chỉ có hai lần từ năm 1992 đến nay, là chức vị thủ tướng đã đến từ một đảng chiếm đa số ghế ở Quốc hội. Còn lại hầu hết thời gian, thì các đảng phái phải liên minh với nhau để thành lập chính phủ.

Quốc hội có thể phế truất tổng thống nếu vi phạm lời thề tuyên thệ, làm ra hành vi vi hiến, hay vượt quá phạm vi quyền hạn của mình, sau khi có kết luận của Tòa Bảo hiến (constitutional court).

Chính phủ sẽ tự giải tán khi thủ tướng, hoặc một nửa thành viên Nội các, từ chức. Khi đó, Quốc hội sẽ thành lập một chính phủ mới.

Khác với mô hình bán tổng thống ở một số nước, tổng thống Mông Cổ chỉ có quyền giải tán Quốc hội khi nhận được sự ủng hộ của chủ tịch Quốc hội, hoặc trong vòng 45 ngày của một nhiệm kỳ mới mà Quốc hội vẫn chưa thể bổ nhiệm được thủ tướng.

Xây dựng nền tư pháp độc lập

Hiến pháp 1992 của Mông Cổ quy định, các thẩm phán hoạt động hoàn toàn độc lập và chỉ dựa theo luật pháp để đưa ra phán quyết. Không một ai kể cả tổng thống, thủ tướng hay thành viên của Quốc hội có thể can thiệp vào quyết định của các thẩm phán.

Tổng thống bổ nhiệm thẩm phán của Tòa án Tối cao, sau khi những đề cử của Hội đồng các Tòa án (General Council of Courts) được gửi đến Quốc hội và được chấp thuận. Thẩm phán của các tòa án còn lại thì được bổ nhiệm bởi tổng thống, dựa theo đề cử của Hội đồng các Tòa án.

Tòa án Tối cao là cơ quan tư pháp cao nhất của Mông Cổ, có quyền diễn giải luật pháp, nhưng không có quyền diễn giải hiến pháp.

Trách nhiệm diễn giải hiến pháp thuộc thẩm quyền của Tòa Bảo hiến Mông Cổ (the Constitutional Tsets).

Tòa Bảo hiến gồm chín thành viên, có nhiệm kỳ sáu năm. Quốc hội sẽ bổ nhiệm các thành viên dựa trên đề cử từ Quốc hội, Nội các chính phủ và Tòa án Tối cao: mỗi nơi đề cử ba thành viên.

Bất kỳ tranh chấp nào có liên quan đến diễn giải Hiến pháp, không kể là đến từ chính phủ, Quốc hội, hay người dân, thì Tòa Bảo hiến sẽ là nơi đưa ra quyết định cho các bản án đó.

Các điều luật, nghị định hay các quyết định của Quốc hội, chính phủ và tổng thống sẽ trở nên vô hiệu lực, nếu Tòa Bảo hiến đưa ra phán quyết là chúng vi hiến.

Tòa Bảo hiến Mông Cổ trong phiên làm việc vào tháng 01/2016. Ảnh: Judcouncil.mn.

Tòa Bảo hiến cũng có thẩm quyền kết luận và tuyên phán đối với những vi phạm của tổng thống, chủ tịch hay thành viên Quốc hội, thủ tướng, thành viên của chính phủ, chánh án Tòa án Tối cao, hoặc tổng chưởng lý. Sau khi nhận được những phán quyết này, và dựa trên kết luận của Tòa Bảo hiến, Quốc hội sẽ đưa ra quyết định phế truất hoặc bãi nhiệm chức vụ của người làm ra sai phạm.

Tóm tắt quá trình ra đời Hiến pháp Mông Cổ năm 1992

Tài liệu tham khảo:

• The 1992 Constitution of Mongolia
• Assessment of the Performance of the 1992 Constitution of Mongolia
• Development of Constitutionalism in Mongolia
• The Transformation of Mongolia’s Political System: From Semi-parliamentary to Parliamentary?
• Mongolia’s Political and Economic Transition: Challenges and Opportunities