Toà án Anh chặn dự án bất động sản trong khu vực danh lam thắng cảnh quốc gia

Trải qua năm năm vận động đấu tranh và hơn hai năm kiên trì kiện tụng, một nhóm vận động bảo vệ môi trường cảnh quan thiên nhiên đồng quê của Anh đã giành chiến thắng pháp lý sau cùng tại tòa án quyền lực nhất nước Anh.

Tối cao Pháp viện Anh hôm 06/12 vừa rồi đã ra phán quyết hủy bỏ một quyết định cấp phép cho một nhà đầu tư bất động sản xây dựng một khu nhà ở mới, lớn chưa từng có, trong khuôn viên một khu vực danh lam thắng cảnh của Anh.

Vụ việc này là một ví dụ minh họa sinh động cho cách thể chế tam quyền phân lập vận hành trong thực tế, cũng như cách giải quyết một bài toán đang ngày càng trở nên quan trọng cho một đất nước đang phát triển như Việt Nam: cân bằng ra sao giữa nhu cầu phát triển kinh tế và việc bảo vệ môi trường, cảnh quan thiên nhiên đất nước?

Đầu cua tai nheo

Một công ty đầu tư xây dựng bất động sản của Anh (giám đốc và chủ sở hữu người Anh) tên China Gateway International (CGI) nộp đơn xin Hội đồng huyện Dover (Dover District Council – DCC) cho phép xây dựng một khu nhà ở lớn. Dự án khu nhà ở của CGI bao gồm 521 căn nhà mới cộng thêm 90 căn hộ nghỉ dưỡng hạng sang.

Đất dành cho dự án đã được CGI mua lại, họ chỉ cần được cấp phép xây dựng. Đất này nằm trong khu vực Kent Downs – một thung lũng ven biển là danh lam thắng cảnh được nhà nước bảo vệ.

Vì là một dự án xây dựng lớn, ảnh hưởng đến môi trường và cảnh quan thiên nhiên khu vực, nhà đầu tư CGI quyết định chủ động đề xuất với DCC là nếu dự án này được cấp phép, họ sẽ đầu tư thêm 5 triệu bảng Anh để xây lại một tòa nhà di tích trong khu vực Kent Downs thành bảo tàng, đồng thời bỏ tiền xây thêm cho huyện Dover một khách sạn và một trung tâm tổ chức hội nghị.

Phe ủng hộ dự án xây dựng “có qua có lại” này cho rằng các công trình được đề xuất xây nêu trên đều sẽ giúp “kích hoạt” nền kinh tế đang “ngủ gục” của huyện Dover.

Phe chống đối thì cho rằng chính quyền địa phương Dover không thể “bán” danh lam thắng cảnh được luật pháp và chính sách quốc gia bảo vệ để đổi lấy phát triển kinh tế địa phương được.

Kinh tế huyện Dover cần những đòn bẩy mới, dự án xây dựng của China Gateway International được xem là sẽ mang lại một đòn bẩy như thế. Ảnh: powerofpilgrimage.files.wordpress.com.

Phòng Quy hoạch huyện Dover dành nhiều thời gian điều nghiên trước khi tư vấn cho DCC: để bảo vệ khu vực danh lam thắng cảnh Kent Downs, theo đúng yêu cầu của luật pháp và chính sách bảo vệ danh lam thắng cảnh quốc gia thì phải từ chối cấp phép cho dự án xây dựng lớn này.

Nếu muốn xây dựng nhằm mục đích phục vụ phát triển kinh tế địa phương thì phải làm theo cách giảm thiểu tối đa thiệt hại đến môi trường thiên nhiên và cảnh quan khu vực Kent Downs.

Để làm được việc đó, phải giảm số nhà dự án CGI muốn xây từ 521 xuống còn 365 nhà.

Phòng Quy hoạch huyện Dover đã thuê chuyên gia quy hoạch nhà đất độc lập nghiên cứu để đưa ra con số điều chỉnh đó. Đội chuyên gia này cho rằng việc giảm số nhà xuống 365 không gây thiệt hại quá nhiều cho nhà đầu tư CGI, họ vẫn sẽ có lời, và vẫn sẽ cân bằng được các khoản đầu tư mà CGI đã hứa sẽ cung cấp cho huyện Dover.

CGI nghe xong thì cũng thuê riêng chuyên gia tư vấn quy hoạch nhà đất đưa ra ý kiến phản biện.

Đội chuyên gia của CGI đến từ một tập đoàn ngân hàng quốc tế thuộc loại “khủng”. Họ cũng “bấm máy” tính tính toán toán rồi cho biết rằng nếu giảm số nhà xuống 365 thì cả khoản đầu tư của CGI “đi tong”, không sinh lời được.

Hồ sơ xin cấp phép của CGI thì phải được quyết định bởi một hội đồng gồm chín nghị viên (do dân bầu) là thành viên DCC.

Họ họp bàn về hồ sơ này trong vòng ba tiếng đồng hồ, có tham khảo các ý kiến ủng hộ, các ý kiến phản đối từ quần chúng và các tổ chức có liên quan.

Hội đồng cũng tham khảo, bên cạnh bản báo cáo dài 135 trang của Phòng Quy hoạch, hai ý kiến chuyên gia quy hoạch đối nghịch đã nói ở trên.

Theo biên bản ghi lại nội dung cuộc họp xét duyệt hồ sơ, có bảy nghị viên lên tiếng góp ý, trong đó sáu người ủng hộ dự án, một người phản đối.

Họp tới tối khuya thì cả hội đồng bỏ phiếu quyết định… từ chối nghe theo tư vấn của Phòng Quy hoạch huyện mình.

DCC quyết định cấp phép cho CGI xây dựng theo đúng kế hoạch dự án ban đầu. Quyết định cấp phép của DCC chỉ nói chung chung chứ không giải thích tường tận các lý do cho việc đồng ý cấp phép.

CPRE (Campaign to Protect Rural England – Chiến dịch Bảo vệ Đồng quê Anh quốc), một tổ chức từ thiện phi lợi nhuận chuyên vận động bảo vệ môi trường cảnh quan thiên nhiên đồng quê tại Anh, quyết định thách thức quyết định cấp phép nói trên của DCC.

Chi nhánh CPRE tại hạt Kent, khu vực của vụ việc, ban đầu vận động Bộ trưởng Quy hoạch và Nhà ở Anh quốc can thiệp.

Khi văn phòng bộ này từ chối can thiệp, CPRE Kent dùng quyền tài phán hiến pháp (judicial review) kiện quyết định của DCC ra tòa Hành chính Anh.

Tòa Hành chính Anh quyết định có lợi cho nhà đầu tư CGI. CPRE Kent kiện tiếp lên Tòa Thượng thẩm Anh.

Lên đến cấp này thì CPRE Kent lật ngược thế cờ. Tòa Thượng thẩm Anh cho rằng DCC đưa ra quyết định cấp phép trái luật nên hủy bỏ quyết định cấp phép của DCC.

Nhà đầu tư CGI quyết định kháng cáo lên Tối cao Pháp viện Anh, cấp tòa nội địa cao nhất.

Pháo đài cũ Drop Redoubt tại Kent Downs, nơi CGI hứa sẽ đầu tư xây lại. Ảnh: starforts.com.

Mấu chốt vụ việc

Một trong những lý do khởi kiện ban đầu của CPRE Kent là dựa vào việc DCC không có văn bản riêng biệt giải thích đầy đủ các lý do cho việc đồng ý cấp phép xây dựng cho CGI.

Theo CPRE Kent, vì dự án của CGI ảnh hưởng nghiêm trọng đến một danh lam thắng cảnh được nhà nước Anh bảo vệ, tại nhiều nơi trong luật bảo vệ môi trường và trong chính sách quy hoạch của Anh có quy định các điều khoản nghiêm ngặt về giải trình: trong các dự án ảnh hưởng môi trường cảnh quan thiên nhiên nghiêm trọng như thế này, cơ quan ra quyết định buộc phải giải thích đầy đủ lý do (adequate reasons) cấp phép bằng một văn bản riêng.

DCC trong vụ việc này đã chỉ đưa ra quyết định cấp phép cho nhà đầu tư CGI mà không có văn bản riêng giải trình đầy đủ lý do cấp phép.

Cả DCC và nhà đầu tư CGI đều không “cãi chầy cãi cối” về sai sót này. Từ cái nhìn thực tế của các bên này, việc xin phép – cấp phép đã xong. Giấy phép xây dựng phải có hiệu lực.

Nếu có bên nào còn “lăn tăn” chuyện lý do lý trấu thì tòa chỉ cần ra quyết định yêu cầu DCC công bố “bổ sung” bản giải trình đầy đủ lý do cấp phép, chứ tòa không nên hủy bỏ quyết định cấp phép đã ban hành của DCC. CGI cần xây gấp để còn làm ăn kiếm lời chứ!

Như vậy, các tòa án Anh phải giải quyết hai câu hỏi:

1. Liên quan đến luật nói chung: cụ thể thì trách nhiệm giải trình lý do cho một quyết định chấp thuận cấp phép xây dựng là gì? Chỉ cần giải thích chung chung thôi hay phải giải thích “đầy đủ”? Thế nào là “đầy đủ”? Tùy trường hợp hay sao?
2. Liên quan đến giải quyết vụ việc: nếu một chính quyền địa phương đã không giải trình đầy đủ lý do chấp thuận cấp phép xây dựng thì cách giải quyết thỏa đáng là gì? Chỉ yêu cầu chính quyền địa phương giải trình bổ sung, hay hủy bỏ hoàn toàn quyết định cấp phép?

CPRE Kent dĩ nhiên muốn tòa hủy bỏ hoàn toàn quyết định cấp phép để ngăn chặn việc dự án CGI làm hại danh lam thắng cảnh Kent Downs.

Ông nói gà, bà nói vịt

Tòa Hành chính Anh quyết định có lợi cho CGI: tòa này cho rằng DCC không cần có văn bản giải trình lý do cấp phép riêng rẽ, vì chỉ cần tham khảo nội dung biên bản ghi lại nội dung cuộc họp của hội đồng xét duyệt cấp phép là đủ.

Ở cấp tòa Hành chính, luật sư của bên DCC và CGI khỏe re, vì họ may mắn có được một người thẩm phán có vẻ rất tin tưởng vào nội dung biên bản nội dung cuộc họp của DCC. Ông này chỉ đọc qua biên bản này là đã thấy rằng hội đồng xét duyệt cấp phép đã hoàn thành tất cả các trách nhiệm về xem xét bảo vệ môi trường, danh lam thắng cảnh mà luật và chính sách nhà nước yêu cầu.

Cấp tiếp theo là Tòa Thượng thẩm Anh lại không hề nhìn nhận một cách dễ dãi như thế.

Hai vị thẩm phán Tòa Thượng thẩm xác định tiêu chuẩn chung của việc giải trình lý do cấp phép xây dựng là phải giải thích “đầy đủ”, chứ không thể giải thích chung chung được.

“Đầy đủ” ở đây là người ngoài nhìn vô có thể hiểu được tại sao cơ quan cấp phép xây dựng lại quyết định cấp phép như thế, họ đã cấp phép với các lý do gì (chưa nói chính đáng hay không), và người ngoài nhìn vô sẽ không hề có chút nghi ngờ hay khó hiểu gì về quyết định của cơ quan cấp phép.

Để quyết định xem DCC đã hoàn thành trách nhiệm giải thích “đầy đủ” lý do đưa ra quyết định của họ chưa, hai vị thẩm phán Tòa Thượng thẩm không hề chỉ vin vào việc thiếu tờ giấy giải trình, rồi phán “sai quy trình”, mà họ đi vào kiểm tra kỹ những gì DCC đã làm trong quá trình ra quyết định, dựa vào những bằng chứng sẵn có.

Hai vị thẩm phán không chỉ xem xét rất kỹ biên bản nội dung cuộc họp của DCC, họ cũng xem xét kỹ bản báo cáo 135 trang của Phòng Quy hoạch huyện vốn đã tư vấn cho DCC.

Hai vị thẩm phán Tòa Thượng thẩm Anh cũng xem xét kỹ lá thư phản biện của chuyên gia quy hoạch nhà đất bên CGI từ chối việc giảm số nhà đó.

Thung lũng Farthingloe, nơi CGI muốn xây dựng nhà ở mới. Ảnh: CPRE Kent.

Cách tiếp cận kỹ lưỡng này tạo điều kiện cho các vị thẩm phán nhìn ra các khuất tất chính của vụ việc.

Vấn đề không chỉ là “sai quy trình”, “thiếu cái văn bản giải trình ý mà”, vấn đề chính là, dựa trên các bằng chứng đã có, quá trình tư duy đưa ra quyết định cấp phép của DCC trông không hề rõ ràng và đầy đủ.

Từ các nội dung khá chung chung trong biên bản cuộc họp của Hội đồng DCC, các thẩm phán không thể suy ra được là tại sao hội đồng lại quyết định chấp thuận ý kiến chuyên gia quy hoạch nhà đất bên CGI, trong khi từ chối chấp thuận ý kiến chuyên gia quy hoạch nhà đất do chính Phòng Quy hoạch của họ thuê? Bộ ý kiến chuyên gia từ tập đoàn ngân hàng quốc tế “có gang có thép” hơn hay sao?

Thêm nữa, nội dung biên bản cuộc họp của hội đồng DCC không hề đi vào chi tiết về việc chính quyền địa phương làm cách nào để giải quyết rủi ro tổn hại môi trường và ảnh hưởng đến danh lam thắng cảnh Kent Downs (trong khi báo cáo 135 trang của Phòng Quy hoạch huyện đã điều nghiên kỹ và đưa ra phương án làm giảm rủi ro thiệt hại môi trường, cảnh quan: chính việc giảm số lượng nhà xây từ 521 xuống 365).

Dựa trên các khuất tất đó, các vị thẩm phán Tòa Thượng thẩm Anh xác định: Không chỉ làm sai quy trình (thiếu văn bản giải trình), dựa vào bằng chứng về những gì họ đã làm, DCC đã không hề hoàn thành trách nhiệm giải trình “đầy đủ” lý do cấp phép xây dựng cho CGI, trong khi dự án xây dựng này lại là một dự án phức tạp có ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, cảnh quan danh lam thắng cảnh quốc gia.

Quyết định cấp phép này vì thế phải bị hủy bỏ.

Tối cao Pháp viện cũng có cách tiếp cận kỹ lưỡng như Tòa Thượng thẩm.

Tòa đồng ý với Tòa Thượng thẩm về tiêu chuẩn pháp lý của việc giải trình: tiêu chuẩn tùy vào loại vụ việc. Việc giải trình lý do cho một quyết định chấp thuận cấp phép xây dựng có yếu tố môi trường, ảnh hưởng đến danh lam thắng cảnh phức tạp phải là giải trình “đầy đủ”: người ngoài nhìn vô thấy ngay tại sao cấp phép, không thấy khó hiểu hay nghi ngờ gì hết.

Không chỉ nhìn kỹ vào nội dung, bằng chứng về quy trình ra quyết định của DCC, Tối cao Pháp viện còn đi sâu vào hoàn cảnh của phiên họp xét duyệt cấp phép: phiên họp diễn ra chỉ ba tiếng buổi tối, vào cuối ngày làm việc, và các thành viên hội đồng xét duyệt chỉ vừa mới được cung cấp bản báo cáo 135 trang của Phòng Quy hoạch huyện từ trước đó hai ngày.

Như vậy, có nhiều dấu hiệu cho thấy việc đưa ra quyết định cấp phép của DCC đã diễn ra vội vàng mà không có sự chuẩn bị kỹ lưỡng nhất có thể.

Bên cạnh đó, tòa để ý thấy là tính tới ngày Tối cao Pháp viện xử vụ việc đã là ba năm kể từ khi DCC ban hành quyết định cấp phép xây dựng cho nhà đầu tư CGI, trong suốt ba năm đó DCC đã không hề tìm cách giải quyết sai sót thiếu giải trình lý do cấp phép của họ.

Tòa cho rằng nếu DCC có thể dễ dàng giải trình lý do cấp phép thì họ đã làm rồi. Việc họ không làm cho thấy có khả năng là bản thân họ cũng gặp khó khăn trong việc giải thích “lại” lý do cấp phép dựa vào những nội dung chung chung của biên bản cuộc họp.

Dựa trên các yếu tố đó, và hoàn cảnh cụ thể của vụ việc, Tối cao Pháp viện đồng ý với phương án hủy bỏ hoàn toàn quyết định cấp phép.

Nhà đầu tư CGI sẽ phải nộp đơn xin lại từ đầu, và DCC sẽ phải xem xét hồ sơ xin cấp phép lần này một cách cẩn trọng hơn rất nhiều, sau đó cung cấp một văn bản giải trình đầy đủ lý do cấp phép.

Tóm lại là…

Quy trình tài phán hiến pháp (judicial review) là một quy trình giám sát mạnh mẽ có khả năng được tận dụng cho cả các hoạt động vận động bảo vệ môi trường, danh lam thắng cảnh quốc gia, chứ không đơn thuần là cho các quyết định hành chính khô khan.

Việc áp dụng tài phán hiến pháp trong vụ việc nói trên là một ví dụ sinh động cho việc thực hành “tam quyền phân lập” trong thực tế: nhánh hành pháp phải chịu trách nhiệm giải trình đầy đủ cho các quyết định của họ, đặc biệt khi các quyết định đó gây ảnh hưởng sâu rộng và tạo ra tranh cãi sâu sắc.

Chính khả năng rà soát quyết định hành pháp của nhánh tư pháp giúp loại bỏ bớt các quyết định hành pháp nhiều khuất tất, có dấu hiệu được đưa ra vội vã hay sai quy trình nghiêm trọng.

Vụ việc cũng cho thấy rằng bài toán cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường không hẳn là một bài toán một mất một còn, kiểu “chọn cá hay chọn thép” mà doanh nghiệp và nhà nước quây quần bàn bạc riêng với nhau.

Đó là một bài toán cần có sự tham gia của nhiều lực lượng, nhiều ý kiến chuyên gia.

Và ngay cả khi đã tiếp thu các phản biện từ nhiều lực lượng và các ý kiến chuyên gia rồi, bài toán đó vẫn phải được giải quyết bằng một quy trình mà trong đó bên đưa ra quyết định có trách nhiệm giải trình công khai minh bạch ở mức cao nhất có thể những gì họ làm để đi đến đáp số cuối cùng.

Tài liệu tham khảo:

• Quyết định Tối cao Pháp viện: CPRE Kent (Respondent) v China Gateway International Limited (Appellant) – UK Supreme Court
• Quyết định Tòa Thượng thẩm: Campaign To Protect Rural England, Kent (CPRE), R (On the Application Of) v Dover District Council – Bailii.org
• Quyết định Tòa Hành Chính: Campaign To Protect Rural England (CPRE), R (On the Application Of) v Dover District Council – Bailii.org