Hệ thống trợ giúp pháp lý Trung Quốc: Chật vật dưới sự kiểm soát của chính quyền

Trợ giúp pháp lý (法律 援助, falu yuanzhu) là một hệ thống mới được hình thành gần đây ở xã hội Trung Quốc; tuy nhiên, ảnh hưởng của nó đang dần trở nên lớn mạnh trong hai thập kỷ qua. Vì những cải cách kinh tế của Đặng Tiểu Bình mà các tranh chấp pháp lý trong xã hội đã tăng lên một cách đáng kể. Pháp luật đã trở thành một phương thức quan trọng để giải quyết tình trạng bất bình đẳng và các mối quan hệ giữa người Trung Quốc với nhau.

Sự phát triển của hệ thống trợ giúp pháp lý Trung Quốc

Thách thức phát sinh từ sự tăng trưởng nhanh chóng về kinh tế và thay đổi xã hội đã làm cho pháp luật Trung Quốc phải thay đổi và bắt kịp với thời đại. Bộ trưởng Bộ Tư pháp Xiao Yang đã đề nghị thành lập một viện trợ giúp pháp lý vào năm 1994 và sau đó tiến hành thực nghiệm công tác trợ giúp tại một số thành phố (Liebman 1999, 222).

Trung tâm Bảo vệ Quyền lợi cho Người nghèo ở Đại học Vũ Hán (Trung tâm Vũ Hán) là cơ sở đầu tiên cho hệ thống trợ giúp pháp lý hiện đại của Trung Quốc. Sau đó một đạo luật được gọi là Điều lệnh Luật sư (41, 42 và 43) cho phép thành lập các dịch vụ trợ giúp vào năm 1996 (Jia 2011, 10). Luật quy định rằng tất cả luật sư có bằng hành nghề có nghĩa vụ cung cấp dịch vụ miễn phí cho người nghèo.

Trong giai đoạn đầu thành lập, các tổ chức trợ giúp pháp lý đều gặp phải nhiều khó khăn, nhất là trong vấn đề nộp đơn xin tài trợ từ chính phủ. Báo cáo của Bộ Tư pháp Trung Quốc năm 2009 cho biết: “Ngân sách hàng năm cho trợ giúp pháp lý ở các huyện nghèo được đặt ở mức 3.000 – 5.000 Nhân dân tệ, trong khi đó, các huyện giàu thì nhận được 30.000 – 50.000 một năm” (Jia 37).

Một trong những nhiệm vụ đầu tiên của những tổ chức trợ giúp là nâng cao nhận thức cho các thẩm phán, học giả và quan chức địa phương. Việc vận động bao gồm đào tạo, tổ chức các hội thảo, và tuyên truyền qua phương tiện truyền thông đại chúng.

Mark Jia nhấn mạnh tầm quan trọng của báo chí và Internet đối với sự phát triển của tổ chức, nhất là với người dân để giúp họ hiểu hơn về luật pháp và vai trò của luật sư trong việc bảo vệ quyền lợi cho họ (Jia 23). Hơn nữa, các sáng lập viện luôn phải xây dựng mối quan hệ tốt đẹp với tòa án địa phương, liên đoàn công nhân hay phụ nữ và hiệp hội trẻ em bằng cách thành lập các chương trình tư vấn pháp lý thường kỳ.

Một đoàn trợ giúp pháp lý ở Nội Mông năm 2015. Ảnh: China Daily.

Hệ thống trợ giúp pháp lý do chính phủ tài trợ hiện đang được triển khai rộng rãi ở khắp các cấp. Bốn cấp của Viện Trợ giúp Pháp lý của chính phủ bao gồm thành phố và tỉnh cũng như quận và huyện (Liebman 224). Đối với hai cấp đầu tiên, các văn phòng trợ giúp tập trung nghiên cứu, hoạch định chính sách, và tổ chức hoạt động liên kết với các bộ ngành khác. Ở cấp quận và huyện, các văn phòng được hình thành để tư vấn thông qua đường dây nóng, tiến hành hòa giải, và giải quyết kiện tụng (Gallagher 2007).

Hiện nay, có khoảng 30% các vụ dân sự và hình sự được trợ giúp bởi 6.000 luật sư đến từ các công ty luật, 35% bởi 140.000 công chức và 32% do 90.000 nhân viên pháp lý ở cơ sở (Bộ Tư pháp 2010). Theo Bộ Tư pháp, ngân sách trợ giúp pháp lý của chính phủ đã tăng lên 1 tỷ Nhân dân tệ trong năm 2010, tăng 32,8% so với năm trước (China Daily 2010). Trên 3.200 tổ chức trợ giúp của chính phủ hiện có ở tất cả các cấp hành chính (Latham & Watkins 2012, 44). Trong năm 2010, luật sư trợ giúp đã xử lý hơn 700.000 trường hợp.

Tuy vậy, thách thức vẫn tồn tại bất chấp sự lan rộng của hệ thống trợ giúp. Việc tư vấn pháp lý đang bị cản trở bởi số lượng luật sư có hạn ở Trung Quốc (Harvard Law Review 2007: 2145). Ít nhất một luật sư cho mỗi 10.000 người Trung Quốc (so với một luật sư cho mỗi 300 người ở Mỹ).

Các luật sư thường tập trung đông ở các khu vực thành thị, trong khi hầu hết người nghèo ở Trung Quốc sống ở nông thôn (Gallagher 214-215). Hầu hết các luật sư làm việc với sở trợ giúp pháp lý thường là các nhân viên nhà nước trực thuộc Bộ Tư pháp (Harvard Law Review 2134). Thêm vào đó, nhiều luật sư chuyên nghiệp của Trung Quốc không có nhận thức rõ ràng cũng  như không thực hiện cam kết làm việc vì xã hội, và công việc này vẫn còn là một khái niệm mới đối với họ. Nhiều luật sư chỉ muốn hoàn thành nghĩa vụ đối với xã hội bằng cách thực hiện việc trợ giúp một cách hời hợt. Vì hiện nay phần lớn luật sư ở các công ty luật Trung Quốc chỉ chuyên về luật thương mại hoặc đầu tư cho nên chỉ có thể ủy thác tất cả các trường hợp trợ giúp cho một luật sư duy nhất của công ty (Harvard Law Review 2007).

Hơn thế, các luật sư trợ giúp thường tiêu tốn rất nhiều thời gian và công sức nhưng không được nhận một khoản phí bào chữa xứng đáng từ nhà nước, cũng như không phải ai cũng có thể thỏa mãn điều kiện trợ giúp mà nhà nước đề ra. Trong các vụ hình sự, nhà nước chỉ cho phép giúp đỡ trẻ em, người bị phán tử hình, và người khuyết tật (Jia 37).

Sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ 

Sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ có thể cải thiện nhiều vấn đề trong hệ thống trợ giúp bằng cách trả công xứng đáng cho luật sư để đổi lấy cam kết của họ với người dân, cung cấp dịch vụ tư vấn chuyên biệt (lao động hoặc bình đẳng giới), hạn chế sự can thiệp từ chính phủ.

Hầu hết các tổ chức này làm việc theo từng trường hợp để có thể trợ giúp và tiến hành nghiên cứu chính sách bằng cách làm việc trực tiếp với chính quyền địa phương, để từ đó soạn thảo các đạo luật mới nhằm giúp đỡ người nghèo và cải thiện hệ thống tư pháp địa phương (Harvard Law Review 2151).

Bốn loại mô hình của tổ chức phi chính phủ trợ giúp pháp lý hiện nay, do David Lee đề xuất (Lee 2000). Thứ nhất là trung tâm nhà nước như Trung tâm Trợ giúp Pháp lý cho Lao động Di cư và Nghiên cứu ở Bắc Kinh (BZMW) và Trung tâm Tư vấn Thanh thiếu niên Bắc Kinh (BYRLC). Các tổ chức này đều đăng ký là tổ chức phi chính phủ, nhưng do chính quyền quận Bắc Kinh tài trợ và kiểm soát. Hai tổ chức này đều được đại diện bởi Zhicheng, là thành viên của Hiệp hội nhà nước của Luật sư Trung Quốc (ACLA).

Thứ hai là các văn phòng tư vấn pháp luật thuộc trường đại học nhưng không thể tư vấn hoặc nghiên cứu độc lập nếu không được nhà nước cho phép (Lee 386-400). Các tổ chức phi chính phủ ở cấp cơ sở là loại hình thứ ba, phổ biến nhất ở các thành phố ven biển phía nam Trung Quốc, nơi thu hút hàng triệu lao động nhập cư giá rẻ. Các tổ chức này chủ yếu xử lý các trường hợp về pháp lý. Họ nhận được nguồn tài trợ ở nước ngoài vì quá trình đăng ký khá phức tạp và rủi ro (Liebman 233-236). Ngoài ra, còn có một số tổ chức do các công nhân nhập cư tự thiết lập, do không thể tìm được người bảo trợ và họ cũng tự nguyện làm việc không công.

Một sinh viên luật đang giảng cho học sinh ở tỉnh Hubei (Hồ Bắc) về cách tiếp cận các dịch vụ trợ giúp pháp lý. Ảnh: PIDLI.

Cuối cùng là mô hình độc lập, thuộc cấp cơ sở, và cung cấp dịch vụ pháp lý hoàn toàn miễn phí cũng như tiến hành nghiên cứu để có thể cải thiện hệ thống tư pháp. Các tổ chức phi chính phủ này thường nhận được rất nhiều tài trợ từ nước ngoài, và người sáng lập thường không có bất cứ mối liên hệ nào với chính phủ. Khác với mô hình thứ tư, ba mô hình còn lại vẫn luôn bị nhà nước kiểm soát bằng cách này hay cách khác. Dù bốn mô hình này tuy chưa hoàn thiện nhưng vị thế của các tổ chức này ở Trung Quốc đang tiếp tục phát triển.

Giữ vững mối quan hệ với chính phủ là cực kỳ quan trọng với sự thành công cho các tổ chức phi chính phủ. Ví dụ, Trung tâm Vũ Hán được thành lập vào năm 1992 bởi Wan Exiang, Phó Chánh án Toà án Nhân dân Tối cao (Lee 383-385). Trung tâm tương đối độc lập với chính phủ và được phép nhận tài trợ từ các nước phương Tây. Sự tự chủ này cho phép trung tâm xử lý một số vụ án nhạy cảm khi phải đối đầu với chính phủ (Harvard Law Review 2150, Nhân quyền Trung Quốc năm 2014). Với những điều kiện này, Trung tâm Vũ Hán không phù hợp với mô hình thứ hai đã được Lee đề xuất mặc dù có liên kết với trường đại học. Thật vậy, họ cho rằng các tổ chức phi chính phủ ở các trường đại học đang tạo thành một mô hình biến thể mới của việc phát triển của tổ chức phi chính phủ với sự đồng ý ngầm từ nhà nước Trung Quốc với một sự tự quyết nhiều hơn trong việc nhận các vụ án.

Vào mùa hè năm 2005, Zhu Yingchun, cựu sinh viên luật tại Đại học Vũ Hán, đã tham gia vào một dự án được tổ chức bởi Trung tâm Vũ Hán và The Rights Practice (Yanmin and Pottenger 2011, 96-98). Nhóm sáu sinh viên luật đã được đào tạo bài bản đã đến các vùng sâu vùng xa ở tỉnh Hồ Bắc để truyền bá nhận thức về nhân quyền và hỗ trợ các tranh chấp về đất đai miễn phí cho nông dân. Hơn thế, các sinh viên này đã có thêm hiểu biết với tình hình bất cập của xã hội và học thêm kinh nghiệm trong việc tư vấn. Zhu mong muốn chương trình ở Vũ Hán sẽ là “phát súng” đầu tiên cho các trường đại học khác noi theo về việc đào tạo sinh viên ngành luật.

Bên cạnh đó, Zhu nhấn mạnh rằng các luật sư hiện nay quá chú trọng vào việc phát triển sự nghiệp hơn là đóng góp cho xã hội. Ngay cả khi Lee nói rằng các trung tâm tư vấn liên kết với các trường đại học chỉ được xem là một giai đoạn chứ không phải là một tổ chức thường trực, dù thế thì các trung tâm này cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo cam kết từ sinh viên, kể cả sau khi tốt nghiệp (Yanmin và Pottenger 97).

Năm 2007, Huang Leping, người từng bị thương tích lao động và trải qua một quá trình thưa kiện phức tạp về bồi thường, đã tự thành lập Trung tâm Nghiên cứu và Trợ giúp pháp lý Bắc Kinh (Yilan). Yilan đã nỗ lực để cải thiện Bộ luật Lao động, trợ giúp pháp lý miễn phí cho công nhân, tiến hành nghiên cứu các dự thảo luật, và thực hiện việc vận động chính phủ (Hán 2009). Dù độc lập về tài chính (nhận được tài trợ ở nước ngoài) nhưng Yilan đồng thời xây dựng mối quan hệ chặt chẽ với tòa án và các bộ ngành. Mục tiêu dài hạn của Yilan là trở thành một viện nghiên cứu có danh tiếng.

Các tổ chức như Yilan có thể đào tạo ra các chuyên gia có kinh nghiệm để có thể trợ giúp pháp lý hiệu quả và dễ dàng hơn, trong khi các viện tư vấn của chính phủ có ít động lực và nguồn lực để tiến hành. Han Shichun, một luật sư của Yilian, người đã tham gia từ tháng 4 năm 2007, nhấn mạnh rằng bản thân chỉ thực sự cống hiến cho xã hội sau khi bắt đầu làm việc cho trung tâm (Han 2009).

Những áp lực từ nhà nước

Tổ chức phi chính phủ khó có thể có được sự tự chủ như Trung tâm Vũ Hán và Yilian do nguồn tài trợ và nhân lực hạn chế. Những khó khăn này đã kiềm hãm sự phát triển, nhất là nhiều trong số đó dựa vào nguồn ngân sách của chính phủ. Những tổ chức khác thì hoàn toàn dựa vào nguồn tài trợ quốc tế nhưng trong một mức độ hạn hẹp. Tài trợ của nhà nước thì đồng nghĩa với sự giám sát của nhà nước, trong khi các nhà tài trợ tư nhân thì có xu hướng tài trợ cho các hoạt động phi chính trị. Dù thế nào thì các tổ chức phi chính phủ cần nguồn tài trợ ổn định để có nền tảng cho sự tồn tại lâu dài.

Guo Jianmei, người sáng lập Trung tâm nghiên cứu và dịch vụ pháp lý dành cho nữ giới. Ảnh: The New York Times.

Quá trình đăng ký phức tạp và các rủi ro trong việc tư vấn các bản án nhạy cảm là những trở ngại khác đối với các tổ chức. Trung tâm nghiên cứu và dịch vụ pháp lý dành cho nữ giới của trường Đại học Luật Bắc Kinh (BWC) là một ví dụ. Được thành lập vào năm 1995, BWC là tổ chức đầu tiên cam kết cung cấp trợ giúp pháp lý miễn phí cho phụ nữ và đã được quốc tế công nhận trong việc thúc đẩy bình đẳng giới (Makers). Trung tâm đã thành lập một mạng lưới cộng tác viên với hơn 300 luật sư đến từ các công ty luật tại 28 tỉnh (Zhang 2010). Tuy nhiên, vào tháng 3 năm 2010, trường đại học quyết định đóng cửa trung tâm vì những vụ kiện có tính chính trị cao.

Nhiều tổ chức phi chính phủ khác thì đăng ký dưới hình thức doanh nghiệp nhưng vẫn gặp vấn đề từ các quy định về thuế thu nhập (China-Wire 2010). Ngay sau khi xảy ra vụ bạo loạn Tân Cương năm 2009, Tập đoàn Gongmeng – một viện pháp lý và nghiên cứu – phải nộp phạt 1,42 triệu NDT vì tội “trốn thuế” (Cao và Wang 2015). Các luật sư của tổ chức Gongmeng từng tham gia tư vấn pháp lý và bảo vệ các cá nhân liên quan đến vụ bạo động đã bị rút bằng hành nghề. Cùng năm đó, Yirenping, một tổ chức trợ giúp pháp lý chống phân biệt đối xử cho người khuyết tật, bệnh viêm gan B và bệnh nhân HIV/AIDS, cũng đã bị nhà nước đóng băng tài khoản ngân hành và bị phạt nặng (Human Rights Watch 2015).

Lu Jun, luật sư của Yirenping, nói, “Tôi nghi ngờ rằng các hoạt động chống phân biệt đối xử của chúng tôi đã đụng chạm đến lợi ích của nhiều người, bao gồm các tập đoàn lớn, quan chức chính phủ và các doanh nhân giàu có” (Al Jazeera English 2009). Do đó, các tổ chức phi chính phủ nên đăng ký mô hình phi lợi nhuận hay từ thiện, dù hình thức này không phải lúc nào cũng là lựa chọn lý tưởng cho các tổ chức ở cấp cơ sở (Hao 2008).

Các cơ sở trợ giúp pháp lý là tiền đề để chính phủ trung ương thực hiện công bằng pháp luật. Chúng đã góp phần nâng cao nhận thức và cam kết giúp đỡ về pháp lý cho những người nghèo. Mặc dù sự tham gia của những cơ sở này chưa có một ảnh hưởng lớn đối với chính quyền trong việc cải cách hệ thống lập pháp – tư pháp và các chính sách công nhưng các trung tâm tư vấn liên kết với trường đại học đã nâng cao nhận thức của sinh viên luật về một xã hội bất công. Các tổ chức pháp lý ở trường đại học và địa phương đang đấu tranh đến cùng với những nhóm lợi ích nhằm cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí và thúc đẩy việc cải cách bộ máy cồng kềnh và quan liêu.

Tài liệu tham khảo:

• “Adopting and Adapting: Clinical Legal Education and Access to Justice in China.” Harvard Law Review 120, no. 8 (2007): 2134-2155.
• Cao, Yaxue and Yaqiu Wang. 2015. “14 Cases Exemplify the Role Played by Lawyers in the Rights Defense Movement, 2003–2015.” China Change. Last modified April 7, 2017.
• “China Cracks down on Rights Lawyers” 2009. Al Jazeera English. Last modified April 3, 2017.
• “China’s Legal Aid Funds Surge in 2010.” 2010. China Daily. Last modified April 4, 2017.
• Yanmin, Cai and J.L. Pottenger, Jr. 2011. “The “Chinese Characteristics” of Clinical Legal Education.” In the Global Clinical Movement: Educating Lawyers for Social Justice, edited by Frank S. Bloch, 87-104. Oxford: Oxford University Press.
• Choate, Allen C. 2000. “Legal Aid in China.” The Asian Foundation Working Paper 12: 1-36.
• Gallagher, Mary E. 2007. “Hope for Protection and Hopeless Choices: Labor Legal Aid in the PRC.” In Grassroots Political Reform in Contemporary China, edited by Elizabeth J. Perry and Merle Goldman, 196-227. Cambridge: Harvard University Press.
• “Guo Jianmei, China’s First Public Interest Lawyer.” Makers. Last modified April 3, 2017,
• Han, Sichun. 2009. “Migrant Workers.” China-Europa Forum. Last modified April 4, 2017.
• Hao, Tang. 2008. “NGOs and Government: A New Basis for Cooperation.” China Dialogue. Last modified April 9, 2017.
• Human Rights Watch. 2010. “China: Chokehold on Civil Society Intensifies.” REFWorld. Last modified April 5, 2017.
• Jia, Mark. 2011. “Legal Aid and the Rule of Law in the People’s Republic of China.” Maryland Series in Contemporary Asian Studies 204, no. 1: 1-63.
• Latham & Watkins. 2012. “A Survey of Pro Bono Practices and Opportunities in 71 Jurisdictions.” The Pro Bono Institute. Last modified April 7, 2017.
• Latham & Watkins. 2015. “Pro Bono Practices and Opportunities in China.” The Global Network for Public Interest Law 15, no. 1: 130-139.
• Lee, David. 2000. “Legal Reform in China: A Role for Nongovernmental Organisations.” Yale Journal of International Law 25, no. 2: 364-434.
• “Legal Aid in China.” 2011. Ministry of Justice, the People’s Republic of China. Last modified April 3, 2017.
• “Legal Aid in China.” 2010. Ministry of Justice. Last modified April 4, 2017.
• Liebman, Benjamin. 1999. “Legal Aid and Public Interest Law in China.” Texas International Law Journal 34, no. 2: 211-286.
• “Pummelling the Little Platoons.” 2015. The Economist. Last modified April 4, 2017.
• “About the Rights Practice.” The Rights Practice. Last modified April 9, 2017.
• “A Sour Bloom for NGOs in Beijing.” 2010. China-Wire. Last modified April 3, 2017.
• Tatlow, Didi Kristen. 2016. “China Is Said to Force Closing of Women’s Legal Aid Center.” The New York Times. Last modified April 6, 2017.
• “World Report 2015: China.” 2015. Human Rights Watch. Last modified April 8, 2017.
• “Wuhan University Center for the Protection of Rights of Disadvantaged Citizens.” 2014. China Human Rights. Last modified April 5, 2017.
• Zhang, Han. 2010. “Legitimacy of a Legal Center.” Global Times. Last modified April 6, 2017.