Liên bang Triều Tiên: Một giải pháp hòa bình thống nhất?

Lãnh đạo Bắc Triều Tiên ông Kim Jong-Un và lãnh đạo Hàn Quốc ông Moon Jae-In đã có một cuộc gặp lịch sử hôm 27/4 vừa rồi, khi họ có một loạt biểu hiện ngoại giao thân thiện, đồng thời cùng ký “Tuyên bố Bàn Môn Điếm về hòa bình, thịnh vượng và thống nhất của bán đảo Triều Tiên“.

Trong khi các điều khoản cụ thể để đem lại hòa bình, thịnh vượng, và thống nhất cho bán đảo Triều Tiên vẫn còn chưa được đồng ý chi tiết, cuộc gặp gỡ lịch sử này đã mang lại một niềm hy vọng mới cho triển vọng hàn gắn hai nửa đất nước đã bị chia đôi 73 năm.

Các kịch bản thống nhất Triều Tiên đã bắt đầu được nhắc lại và thảo luận trên truyền thông quốc tế.

Các kịch bản thống nhất Triều Tiên trong hòa bình

Một thực tế có lẽ đã được nhiều người ủng hộ: quá trình thống nhất phải diễn ra trong khi cả hai chính phủ quốc gia riêng biệt của Hàn Quốc và của Bắc Triều Tiên cùng tiếp tục tồn tại, ít ra là trong tương lai gần.

Thực tế, đây là tiền đề cho ít nhất ba kịch bản thống nhất Triều Tiên trong hòa bình:

Kịch bản thống nhất áp dụng Chính sách Ánh Dương (Sunshine Policy): Do cựu tổng thống Hàn Quốc ông Kim Dae-Jung đề xướng vào cuối thập niên 90, chính sách này chủ trương thống nhất từ từ, chậm rãi, bắt đầu bằng hợp tác kinh tế – xã hội, tiến tới hình thành một liên hiệp (confederation) hay một khối thịnh vượng chung (commonwealth) với hai chính phủ khu vực tự trị (autonomous regional government), một ở Bắc Triều Tiên và một ở Hàn Quốc, sau cùng mới hình thành một chính phủ quốc gia thống nhất.

Kịch bản Cộng đồng Kinh tế Triều Tiên (Korean Economic Community): Bắc Triều Tiên và Hàn Quốc thống nhất từ từ thông qua hợp tác kinh tế sâu rộng trước.

Kịch bản Cộng hòa Liên bang Triều Tiên (Confederal Republic of Koryo): Được đề xướng bởi cựu chủ tịch Bắc Triều Tiên ông Kim Il-Sung (Kim Nhật Thành) vào thập niên 70 và 80. Chính phủ Hàn Quốc và Bắc Triều Tiên tồn tại riêng biệt trong một hệ thống liên bang bao gồm bang Hàn Quốc và bang Bắc Triều Tiên.

Điều thú vị là bản thân mỗi lãnh đạo Hàn Quốc và Bắc Triều Tiên hiện nay đều ít nhiều có liên hệ cá nhân với một trong số hai kịch bản thống nhất nêu trên.

Tổng thống Hàn Quốc Kim Dae-Jung (bên trái) và Chủ tịch Bắc Triều Tiên Kim Il-Sung (bên phải): hai con người quá cố vẫn để lại dấu ấn trong các sách lược thống nhất Triều Tiên – Ảnh: biography.com, uf.tistory.com

Lịch sử tái diễn?

Tổng thống Hàn Quốc ông Moon Jae-In từng là đồng nghiệp, bạn thân, và sau đó là trợ tá cho cựu tổng thống Hàn Quốc ông Roh Moo-hyun. Ông Moon là chánh văn phòng phủ tổng thống trong giai đoạn ông Roh tại vị (2003-2008). Ông Roh thì lại là người tích cực ủng hộ và thúc đẩy Chính sách Ánh Dương của người tiền nhiệm Kim Dae-Jung.

Trong bài phát biểu đáng chú ý tại Berlin (Đức) vào ngày 06/7/2017, ông Moon Jae-In đã cho thấy quan điểm chính sách của ông với Bắc Triều Tiên không đi quá xa quan điểm của những người tiền nhiệm Roh Moo-Hyun và Kim Dea-Jung.

Sang phía bên kia, ông Kim Jong-Un chính là cháu nội của người đề xướng kịch bản Cộng hòa Liên bang, ông Kim Il-Sung.

Ở đây không hề đơn thuần chỉ có giả định “cháu thì nghe ông”: tin tức từ Bắc Triều Tiên cho thấy trong quá trình chuẩn bị cho việc gặp gỡ Hàn Quốc, cụ thể là vào tháng 3/2018, ông Kim Jong-Un đã quyết định bắt các lãnh đạo cấp cao trong đảng cầm quyền tại Bắc Triều Tiên phải đi… nghe giảng chính sách thống nhất Triều Tiên của ông.

Một nguồn tin từ Bắc Hàn cho đài RFA biết là chính sách thống nhất của ông Kim Jong-Un xem hệ thống “một đất nước – hai thể chế” bên Trung Quốc làm hình mẫu: Bắc Triều Tiên chính là Trung Quốc trong khi Hàn Quốc là Hong Kong. Đặc biệt, một cụm từ đã được nhắc đến là “federal unification” (thống nhất liên bang).

Hai vị lãnh đạo hai nửa Triều Tiên như thế đều ít nhất là đã chịu một số ảnh hưởng từ những người tiền nhiệm trong việc hoạch định sách lược thống nhất.

Hoàn toàn có khả năng là lịch sử tái diễn:

Hồi diễn ra Hội nghị thượng đỉnh Nam-Bắc vào tháng 6/2000, các cuộc họp mặt ngoại giao giữa Tổng thống Hàn Quốc Kim Dae-Jung và lãnh đạo Bắc Triều Tiên ông Kim Jong-Il (cha của ông Kim Jong-Un) cũng đã từng tạo ra những làn sóng khấp khởi hy vọng cho người dân Triều Tiên và thế giới.

Ông Kim Dae-Jung gặp ông Kim Il-Sung bàn bạc trong cuộc hội nghị thượng đỉnh liên Triều tháng 6 năm 2000 – Ảnh: telegraph.co.uk

Kết quả của lần gặp mặt đó là Bản tuyên bố chung Nam-Bắc ngày 15/6/2000 bao gồm năm điều mà lãnh đạo hai bên đồng ý với nhau.

Trong đó ngay tại điều 2 ghi:

“Để đạt được việc tái thống nhất, chúng tôi đồng ý rằng có một yếu tố chung giữa khái niệm liên hiệp  (confederation) của Hàn Quốc và công thức dành cho một dạng liên bang (a loose form of federation) của Bắc Triều Tiên. Cả Hàn Quốc và Bắc Triều Tiên đồng ý thúc đẩy việc thống nhất theo hướng đó.”

Thông điệp hồ hởi này dễ khiến nhiều người bỏ qua một điểm khác biệt quan trọng.

Liên hiệp và liên bang

Liên hiệp (confederation) và liên bang (federation) là hai khái niệm rất hay bị nhầm lẫn.

Liên hiệp là một khối liên minh nhiều quốc gia, thường được hình thành và gắn kết bằng hiệp ước (có thể có cả một hiến pháp chung).

Mỗi quốc gia thành viên liên hiệp vẫn có chủ quyền độc lập. Có một chính quyền liên hiệp bao gồm các đại diện của mỗi quốc gia thành viên, nhưng chính quyền liên hiệp này không có quyền lực mạnh mẽ.

Trong khi đó, liên bang lại là một quốc gia thống nhất, hình thành và gắn kết bằng hiến pháp. Trong quốc gia này có nhiều bang riêng biệt.

Chủ quyền quốc gia thuộc về chính quyền liên bang – có thể hiểu là chính quyền trung ương. Chính quyền liên bang nắm quyền lực cao hơn các chính quyền tiểu bang.

Nếu ông Kim muốn áp đặt mô hình liên bang trong khi ông Moon trung thành với mô hình liên hiệp thì họ có thể gặp nhau ở đâu?

Bài toán không đơn thuần là mô hình nào, mà còn liên quan một chỗ rất “động chạm”: chủ quyền quốc gia.

Chuyện liên hiệp hay liên bang Triều Tiên như vậy nhiều khả năng sẽ là một vấn đề được tranh luận khi các lãnh đạo hiện nay của Bắc Triều Tiên và Hàn Quốc cùng nhau nhìn vào các điều khoản cụ thể để tiến tới hòa bình thống nhất.

Kim và Moon, ai sẽ nhường ai trên “bàn cờ” chủ quyền? – Ảnh: Korea Summit Press Pool.

Liên bang chủ nghĩa (federalism) ở Triều Tiên

Nếu mô hình liên bang thắng thế trong các đàm phán thượng đỉnh Nam – Bắc Triều Tiên thì có thể hình dung Liên bang Triều Tiên như thế nào?

Trong một báo cáo về việc áp dụng liên bang chủ nghĩa để thống nhất Triều Tiên của Viện nghiên cứu về An ninh và Chính sách Phát triển (Institute for Security and Development Policy – một viện nghiên cứu chính sách độc lập của Thụy Điển), một nhà nghiên cứu người Bắc Triều Tiên vạch ra một số nét cơ bản có thể có trong hệ thống liên bang Triều Tiên:

• Lập pháp: Chính quyền tự trị mỗi khu vực sẽ vẫn có thể tự ban hành luật lệ trong vùng mình miễn là không cản trở quá trình tái thống nhất. Trong khi đó, chính quyền liên bang ban hành các điều luật liên quan đến quyền lợi chung của cả nước;
• Tư pháp: Mỗi chính quyền tự trị có khu vực tài phán (jurisdiction) riêng nhưng vẫn phải tuân theo nguyên tắc quyền lợi đất nước chung và ưu tiên tái thống nhất đất nước;
• Ngoại giao: Mỗi chính quyền tự trị duy trì các quan hệ ngoại giao riêng với các quốc gia khác, nhưng hoạt động ngoại giao phải thông qua tham vấn với chính quyền liên bang. Chính quyền liên bang chính là chính quyền đại diện cả nước trong các tổ chức quốc tế như Liên Hiệp Quốc;
• Quân đội và lực lượng vũ trang: Mỗi chính quyền tự trị tạm thời nắm quân đội và lực lượng vũ trang trong khu vực mình, tuân theo nguyên tắc giữ gìn hòa bình ổn định. Chính quyền liên bang thì có quyền điều khiển quân đội và lực lượng vũ trang cả hai khu vực tự trị, đồng thời nắm quyền thống lĩnh trong các tình huống quốc gia bị xâm lược;
• Kinh tế: Mỗi chính quyền tự trị quản lý kinh tế độc lập trong khu vực mình. Chính quyền liên bang thì thúc đẩy phát triển kinh tế quốc gia bằng cách nâng cao các hoạt động hợp tác kinh tế, hợp tác khai thác tài nguyên khoáng sản và trao đổi mua bán giữa hai vùng tự trị.

Ngay cả với một tầm nhìn tương đối rõ ràng về mức độ “tự trị” của mỗi miền như trên, các nhà thương lượng phía Hàn Quốc vẫn sẽ phải rất cẩn thận. Đặc biệt nếu ông Kim Jong-Un thật sự muốn áp đặt một mô hình “một quốc gia, hai thể chế” kiểu Trung Quốc (tuy rằng đây cũng có thể là một chiêu trò để thu hút ủng hộ từ giới bảo thủ bên trong Bắc Triều Tiên của ông Kim).

Mô hình đó của Trung Quốc tiềm ẩn rủi ro mất cân bằng giữa hai thể chế. Kinh nghiệm từ Hong Kong cho thấy thể chế nào lớn hơn, chuyên chế hơn hoàn toàn có thể thông qua các biện pháp nhỏ lẻ mang tính chiến thuật để làm xói mòn tự do và áp đặt việc kiểm soát thể chế còn lại.

Nếu muốn có một chính quyền liên bang đứng giữa cân bằng được hai thể chế thì vấn đề phức tạp lại là tạo ra chính quyền liên bang đó thế nào.

Liên bang chủ nghĩa ở Philippines

Triều Tiên hóa ra không phải là nơi duy nhất hiện nay coi liên bang chủ nghĩa là mô hình quốc gia khả dĩ cho tương lai.

Người Philippines đã bàn thảo về việc chia đất nước họ thành ba bang riêng biệt từ thế kỷ 19. Mô hình liên bang tiếp tục được các chính trị gia vận động ở Philippines trong thập niên qua.

Người làm cho liên bang chủ nghĩa được quan tâm nhất ở Philippines dạo gần đây lại chính là vị tổng thống đầy tai tiếng Rodrigo Duterte. Ông cổ xúy cho việc thay đổi thể chế ở Philippines sang mô hình liên bang từ khi vận động tranh cử tổng thống năm 2014.

Ông Duterte vận động tranh cử với biểu ngữ Federalism (chủ nghĩa liên bang) – Ảnh: durianburgdavao.wordpress.com

Ông Duterte cho rằng quyền lực chính quyền trung ương của Philippines quá lớn, dẫn đến việc phát triển kinh tế không cân bằng, ngân sách không được phân chia công bằng giữa các khu vực trong nước: các khu vực đô thị như thủ đô Manila thường được hưởng lợi nhiều hơn các nơi khác, ví dụ như đảo Mindanao quê ông Duterte.

Bất bình đẳng kinh tế, hay tình trạng nghèo khó, theo ông Duterte, lại chính là nguyên nhân sâu xa cho các vấn đề an ninh trật tự.

Vì vậy, ông Duterte cho rằng muốn có hòa bình ổn định ở các khu vực nhiều xung đột như Mindanao, phải có mô hình liên bang để trao thêm quyền lợi cho các chính quyền địa phương.

Việc ông Duterte thúc đẩy thay đổi hiến pháp để dịch chuyển sang mô hình liên bang đã bị nhiều nhà phê bình ở Philippines xem là để ngụy trang một nỗ lực “táy máy” với hiến pháp nhằm xây dựng quyền lực cho bản thân của ông Duterte.

Lựa chọn liên bang cho Việt Nam?

Ở Việt Nam, chuyện mất cân bằng quyền lợi giữa trung ương và địa phương (thể hiện rõ nhất qua dự toán tổng chi ngân sách) do có một thể chế với chính quyền trung ương quá mạnh cũng đã được tranh luận nhiều, nhưng hiếm khi nào chủ nghĩa liên bang được đưa ra làm một giải pháp lâu dài.

Các giải pháp được đưa ra ở Việt Nam có vẻ ít tính căn cơ hơn, chủ yếu dựa vào việc phi tập trung hoá quyền lực chính quyền trung ương (decentralization) chỉ trong một số hạng mục nhất định.

Đã có một số nghiên cứu xác định được các lợi ích kinh tế của việc phân quyền giới hạn vào một số chức năng nhất định, như phi tập trung hoá về chính sách thuế khóa (fiscal decentralization) – trao cho địa phương quyền được giữ lại một số khoản thu thuế địa phương và được san sẻ thu nhập từ một số khoản thuế khác với chính quyền trung ương.

Các thảo luận về việc tạo thêm các đặc khu kinh tế với cơ chế phi tập trung hoá, trao thêm thẩm quyền quản lý, điều hành cho các chủ tịch ủy ban đặc khu cũng có thể xem là dấu hiệu cho thấy xu hướng ủng hộ phi tập trung hoá quyền lực ở Việt Nam là có, nhưng chưa đến mức mạnh mẽ đủ để tạo ra các tranh luận về một mô hình liên bang thay thế mô hình nhà nước hiện nay.

Việc theo dõi những cách mà các đề xuất mô hình liên bang có thể ảnh hưởng đến hòa bình quốc gia ở Hàn Quốc hay phát triển kinh tế đất nước ở Philippines hy vọng là có thể giúp cho các nhà quan sát ở Việt Nam nhận thức thêm về tính khả dĩ của mô hình thể chế này.

Tài liệu tham khảo:

• North and South Korea Summit Is Short on Details, but Long on Theater (Russell Goldman & Choe Sang-Hun – The New York Times)
• Federalism: The Fundamental Way for Korea’s Reunification (So Kwang Yong – Institute for Security and Development Policy)
• South and North Korea’s Views on the Unification of the Korean Peninsula and Inter-Korean Relations (Park Young Ho – Korea Research Institute for Strategy(KRIS) & Brookings Institute Conference)
• President Moon’s North Korea Strategy (Ruediger Frank – The Diplomat)
• Moon’s Secret Weapon Is Sunshine (S. Nathan Park – Foreign Policy)
• Full text of Moon’s speech at the Korber Foundation (Bae Hyun-Jung – The Korea Herald)
• North Korea Touts Federal Unification Plan to Party Executives (Radio Free Asia)
• The debate on federalism (B. Suresh Sam – The New Straits Time)
• Federalism: What Filipinos need to know (Levi A. So – Philstar Global)
• LOOK BACK: Past Charter Change attempts and why they failed (Sofia Tomacruz – Rappler)
• ‘Is federalism a Trojan horse for other agenda?’ (Paterno Esmaquel II – Rappler)
• Fiscal Decentralisation and Economic Growth: Evidence from Vietnam (Tai Dang Nguyen – In: Cooray N., Abeyratne S. (eds) Decentralization and Development of Sri Lanka Within a Unitary State. Springer, Singapore)
• Federalism (Encyclopaedia Britannica)
• Confederation (Encyclopaedia Britannica)