Mời ngoại bang can thiệp quân sự: Một góc nhìn từ công pháp quốc tế

Nhắc đến việc có mặt các lực lượng quân sự của nước ngoài trên lãnh thổ một đất nước độc lập, chính là gợi nhớ đến một dạng sự kiện thuộc loại gây tranh cãi nhất trong các loại sự kiện chính trị quốc tế.

Cho đến ngày nay, một vài quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc hay Việt Nam Cộng hòa vẫn bị công kích rằng họ là những quốc gia “yếu kém”, “bù nhìn”, “cõng rắn cắn gà nhà” hay “bán nước” vì họ đã từng hoặc đang phải dựa vào một lực lượng quân sự nước ngoài có mặt trên lãnh thổ của họ để bảo vệ những lãnh thổ đó.

Thoạt nhìn, việc một quốc gia phải dựa dẫm và cho phép một lực lượng quân sự nước khác hiện diện và hoạt động trên lãnh thổ nước mình cho thấy rõ hai ngụ ý: hoặc là quốc gia đó đang đánh mất chủ quyền (vì phải dựa vào, hay tuân theo, ý chí của “kẻ nắm đằng chuôi” – một quốc gia khác); hoặc là quốc gia đó không có đủ khả năng tự bảo vệ an ninh, bảo toàn lãnh thổ của chính họ (nên mới phải nhờ người ngoài “bảo kê”). Cả hai ngụ ý đó đều không tốt đẹp gì.

Việc can thiệp quân sự quốc tế cũng đã từ lâu thường dính dáng nhiều nhất tới chính phủ Mỹ vốn có một “bề dày thành tích” đầy tai tiếng trong việc dùng vũ lực quân để kiểm soát hay thay đổi chính quyền các quốc gia độc lập. Những năm gần đây, chính phủ Mỹ vẫn thường xuyên sử dụng máy bay quân sự không người lái để tiêu diệt các mục tiêu quân sự trên lãnh thổ Pakistan và các nước khác.

Việc can thiệp quân sự quốc tế cũng gây tranh cãi nổi bật trên thế giới qua một số sự kiện khác: việc Nga đưa các lực lượng quân sự vào lãnh thổ Crimea năm 2014 và Syria năm 2011; việc Anh, Pháp, Mỹ đánh bom các mục tiêu quân sự trong nội chiến Syria năm 2018, v.v.

Cuộc khủng hoảng chính trị gần đây ở Venezuela đã làm nóng lại các cuộc tranh luận về can thiệp quân sự quốc tế: một câu hỏi đã và đang gây tranh cãi ở nước này là nếu Quốc hội Venezuela (vốn chống lại chính phủ Venezuela đương quyền đang nắm quân đội) thực hiện một việc vốn nằm trong thẩm quyền hiến định của họ là yêu cầu can thiệp quân sự từ nước ngoài (cụ thể là anh siêu cường gần nhà – Mỹ) thì sao?

Theo dõi tình hình quốc tế với các sự kiện nổi bật như thế, những độc giả có tư duy pháp lý có thể tò mò đặt câu hỏi: luật pháp quốc tế quy định thế nào về việc thỉnh cầu nước ngoài can thiệp quân sự vào nước mình? Thế nào là một cuộc can thiệp quân sự hợp pháp dựa trên thỉnh cầu từ nước sở tại? Phải chăng thực tế là “nước nào có súng thì nước ấy đúng” và luật pháp – cụ thể là công pháp quốc tế – không hề có vai trò gì?

Trong bài báo khoa học “Rethinking the Legality of Intervention by Invitation: Toward Neutrality” đăng trên Journal of Conflict and Security Law của Nhà xuất bản Đại học Oxford (Anh), một nhà nghiên cứu công pháp quốc tế người Việt Nam là Nguyễn Quốc Tấn Trung đã cung cấp một cái nhìn khá toàn diện và sâu sắc về đề tài can thiệp quân sự quốc tế này.

Quân đội Mỹ đồn trú tại Nhật từ năm 1945 đến nay. Ảnh: Oregon Military Department.

Tự vệ và gìn giữ hoà bình

Trong khuôn khổ luật pháp quốc tế, văn kiện quan trọng nhất có hiệu lực pháp lý vẫn là Hiến chương Liên Hiệp Quốc. Điều 2.4 của văn kiện này nghiêm cấm các quốc gia tham gia Hiến chương (bao gồm 193 nước trên thế giới) sử dụng vũ lực “trong quan hệ quốc tế nhằm chống lại sự bất khả xâm phạm về lãnh thổ hay nền độc lập chính trị của bất kỳ quốc gia nào”.

Nội dung Hiến chương Liên Hiệp Quốc đặt ra hai ngoại lệ cho điều 2.4 nói trên và cho phép các quốc gia sử dụng vũ lực trong các trường hợp:

Tự vệ khi bị tấn công vũ trang (điều 51); và
Phải sử dụng vũ lực để “duy trì hoặc khôi phục hòa bình và an ninh quốc tế” trong hoàn cảnh có “đe doạ hòa bình, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược” (điều 39 và 42).

Việc đánh giá và quyết định xem các tình huống nào là “đe doạ hòa bình, phá hoại hòa bình hoặc hành vi xâm lược” là tùy thuộc vào nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc bao gồm 15 nước trên thế giới. Trong 15 nước đó, năm nước là thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an và nắm quyền phủ quyết. Năm thành viên này cũng chính là năm siêu cường quân sự trên thế giới hiện nay: Trung Quốc, Nga, Mỹ, Pháp và Liên hiệp Anh.

Bên cạnh các văn kiện quốc tế, các quy định về can thiệp quân sự quốc tế cũng có thể được tìm thấy từ tập quán quốc tế (cách các nước hành xử trong thực tế lịch sử từ trước tới nay) và trong án lệ của các tòa án quốc tế, nổi bật nhất là Tòa án Công lý quốc tế (International Court of Justice) vốn trực thuộc Liên Hiệp Quốc.

Thế nào là can thiệp quân sự dựa trên thỉnh cầu?

Can thiệp quân sự (armed intervention) chỉ diễn ra khi có ít nhất hai bên: bên can thiệp quân sự (intervening state) tức là bên “khách mời”, và bên “chủ nhà” đang mời hay thỉnh cầu việc cản thiệp quân sự đó (host state hay inviting actor).

Hành vi mời hay thỉnh cầu can thiệp quân sự (invitation) của nước “chủ nhà” có cơ sở khá vững vàng trong luật pháp quốc tế. Trong nghiên cứu của mình, nhà nghiên cứu Nguyễn Quốc Tấn Trung xác định rằng hành vi đó thể theo luật pháp quốc tế là thẩm quyền của một chính phủ quốc gia và nó chính là một biểu hiện khác của thẩm quyền ký kết hiệp ước bang giao quốc tế.

Nhưng nhà nghiên cứu Tấn Trung nhấn mạnh rằng thẩm quyền này không đồng nghĩa với việc can thiệp quân sự đó là chính đáng và hợp pháp. Đánh giá tính hợp pháp của một cuộc can thiệp quân sự còn tùy thuộc vào chủ đích, ý định, và kết quả của chính cuộc can thiệp quân sự đó.

Nói cách khác, không phải cứ có danh vị chủ nhà là có thể tùy tiện mời mọc khách mang dao búa vào dùng vũ lực trong chính căn nhà đó.

Mặt khác, khái niệm “can thiệp quân sự” không có được cơ sở pháp lý vững vàng như hành vi thỉnh cầu đó.

Đây là bởi vì khái niệm “can thiệp” (intervention) không phải là một khái niệm độc lập trong luật quốc tế mà thường được hiểu đi kèm với nguyên tắc không can thiệp (non-intervention principle) trong luật quốc tế (nguyên tắc này nằm trong Điều 2.4 của Hiến chương Liên Hiệp Quốc đã đề cập ở trên). Chính vì thân phận “ăn kèm” như thế, khái niệm “can thiệp” nói chung và “can thiệp quân sự” nói riêng vẫn chưa có được những phân tích chi tiết và chắc chắn nhất trong luật quốc tế.

Tình hình luật pháp căn bản là thế. Thế hiện nay pháp luật quốc tế trả lời ra sao cho câu hỏi: Thế nào là một can thiệp quân sự hợp pháp dựa trên thỉnh cầu của nước sở tại?

Một cuộc tập trận chung giữa quân đội Mỹ và Hàn Quốc năm 2015. Ảnh: Ahn Young-joon/AP.

Hai học thuyết về can thiệp quân sự

Nhà nghiên cứu Nguyễn Quốc Tấn Trung xác định hai học thuyết đang chiếm thế thượng phong trên trường quốc tế trong việc xác định tính hợp pháp của một cuộc can thiệp quân sự dựa trên thỉnh cầu của nước sở tại:

Học thuyết về đặc quyền chính phủ (government privilege);
Học thuyết về tính chính danh dân chủ (democratic legitimacy).

Cả hai học thuyết này về cơ bản là hai cách trả lời khác nhau cho cùng một câu hỏi, và là câu hỏi quan trọng nhất giúp xác định tính chính đáng và hợp pháp của một thỉnh cầu can thiệp quân sự quốc tế: ai là đại diện chính đáng của một quốc gia, tức là bên có đủ tư cách thỉnh cầu can thiệp quân sự quốc tế?

Như chúng ta đã thấy trong cuộc khủng hoảng Venezuela hiện nay, không phải khi nào một đất nước cũng “trên dưới đồng lòng”.

Nếu có hai cơ quan quyền lực trong cùng một quốc gia mâu thuẫn với nhau, một cơ quan đưa ra thỉnh cầu can thiệp quân sự quốc tế để chống cơ quan còn lại, thì thỉnh cầu can thiệp quân sự đó và chiến dịch can thiệp quân sự đó có hợp pháp không?

Học thuyết về đặc quyền chính phủ, đúng như tên gọi, sẽ luôn đề cao chính phủ đang nắm quyền hành pháp trong một quốc gia (government). Chỉ có chính phủ mới là bên xứng đáng có thẩm quyền mời mọc can thiệp quân sự từ ngoại bang. Cũng như chỉ có chính phủ mới là bên có thẩm quyền ký kết hiệp ước bang giao quốc tế.

Học thuyết về đặc quyền chính phủ có lẽ chính là học thuyết được công nhận rộng rãi nhất trong giới nghiên cứu và thực hành luật quốc tế hiện nay bởi vì học thuyết này dựa trên một quan điểm truyền thống về vai trò ký kết hiệp ước bang giao của các chính phủ và dựa trên cơ sở án lệ quốc tế hiện hành (Án lệ Nicaragua kiện Hoa Kỳ).

Tuy nhiên, theo học giả Nguyễn Quốc Tấn Trung, học thuyết về tính chính danh dân chủ cũng đang ngày càng được ủng hộ rộng rãi.

Học thuyết này bắt nguồn từ cuối thập niên 80 của thế kỷ trước và xuất phát từ một chuỗi các vụ việc có tình tiết tương đồng nhau: nhiều quốc gia trên thế giới cùng ủng hộ việc can thiệp quân sự vào một nước để bảo vệ một chính phủ vừa được bầu lên một cách dân chủ tại nước đó.

Đầu đuôi có lẽ cũng là vì thói quen đảo chính của nhiều tướng tá quân đội tại các nước đang phát triển vốn sẵn có truyền thống độc tài quân sự.

Câu chuyện thường là: một chính phủ mới được người dân bầu lên thông qua một cuộc bỏ phiếu dân chủ. Chính phủ mới này không làm hài lòng một số người đang lãnh đạo quân đội. Có thể vì chính phủ mới không chịu cho mấy ông quân đội tiếp tục độc đoán nắm nhiều quyền hành, có thể vì các phe phái có khả năng bảo vệ quyền lợi nhất cho mấy ông quân đội đã thất cử, chẳng còn vai vế nào trong hệ thống chính quyền. Ỷ có súng, các ông quân đội bèn đảo chính, lật đổ chính phủ vừa được bầu hay không cho chính phủ đó nắm quyền.

Trong bối cảnh như thế, nhiều quốc gia và cơ quan quốc tế (bao gồm cả Liên Hiệp Quốc) không cam tâm nhìn một chính phủ dân chủ chính danh (thể theo tiêu chuẩn chủ quan của các quốc gia hay cơ quan quốc tế đó) bị lật đổ.

Việc can thiệp quân sự để chống lại phe đảo chính khi đó không chỉ là để bảo vệ một chính phủ quốc gia, mà còn là để bảo vệ và đề cao khái niệm dân chủ: chính phủ một nước phải do người dân nước đó bầu lên và không thể để cho một chính phủ như thế bị một phe phái dùng quyền lực quân sự phi dân chủ lật đổ.

Nhà nghiên cứu Nguyễn Quốc Tấn Trung phân tích kỹ càng các trường hợp “can thiệp để bảo vệ dân chủ” đã có như thế trong lịch sử: Haiti, Sierra Leone, Bờ Biển Ngà.

Tuy nhiên, chuyện gì sẽ xảy ra trong tình huống ngược lại, khi phe độc tài nắm chính phủ và phe ủng hộ dân chủ là phe thực hiện mưu đồ đảo chính?

Đó chính là hoàn cảnh ở hai nước Libya và Syria gần đây khi các phe phái chống độc tài tại các nước này cầm vũ khí đứng dậy chống lại các chính quyền độc tài của Gaddafi (ở Libya) và Assad (ở Syria).

Thể theo tiêu chuẩn chính danh dân chủ của nhiều nước trên thế giới, các chính phủ Gaddafi và Assad, vốn được cho là độc tài và luôn dùng vũ lực đẫm máu để bảo vệ những nền độc tài của họ, chưa bao giờ là những chính phủ chính danh dân chủ.

Vì thế các nước này không chấp nhận đứng yên quan sát các cuộc nội chiến ở Libya và Syria. Họ lên tiếng công nhận các phe phái chống độc tài tại các nước này chính là phe phái “chính danh dân chủ” hơn chính phủ Gaddafi và chính phủ Assad. Theo đó, các phe phái chống độc tài này có tư cách chính đáng để thỉnh cầu can thiệp quân sự hợp pháp từ quốc tế.

Học thuyết về tính chính danh dân chủ theo đó có vẻ không “máy móc” công nhận chính phủ đương nhiệm của một nước là bên duy nhất có tư cách mời can thiệp quân sự, mà công nhận phe phái nào được người dân nước đó ủng hộ nhất, có tính chính danh dân chủ nhất.

Một cuộc không kích của quân đội Nga tại Syria năm 2015. Ảnh: Sasha Mordovets/Getty Images.

Một học thuyết thứ ba: Can thiệp bình đẳng?

Nhà nghiên cứu Nguyễn Quốc Tấn Trung cho rằng cả hai học thuyết nói trên đều không hoàn hảo và không nên là những học thuyết được sử dụng trong việc đánh giá tính pháp lý của các cuộc can thiệp quân sự có thỉnh cầu.

Học thuyết đặc quyền chính phủ quá… “máy móc” và không hữu dụng trong các tình huống khi mà một chính phủ mời lực lượng quân sự nước ngoài vào nước họ vì những mục đích phản văn minh, vô nhân đạo, ví dụ như để đàn áp người dân trong nước, để diệt chủng hay để duy trì tình trạng nô lệ.

Theo đó, tư cách chính phủ không thể được dùng làm “con át chủ bài” để biện minh cho tính pháp lý của một chiến dịch can thiệp quân sự vi phạm nhân quyền.

Học thuyết về tính chính danh dân chủ thì lại hơi quá… “tăng động”. Các giá trị dân chủ trên thế giới hiện nay vẫn đang rất mang tính chủ quan. Có nhiều cách hiểu dân chủ và có nhiều mức độ hài lòng về dân chủ khác nhau.

Trong cảnh “dân chủ của tôi khác dân chủ của anh” như thế, việc để cho một số quốc gia dựa vào các tiêu chuẩn dân chủ mang tính chủ quan của họ để áp đặt thay đổi thể chế ở nước khác dựa trên can thiệp quân sự có vẻ là một hướng đi dễ tạo thêm nhiều hệ lụy, đồng thời đi ngược lại một nguyên tắc đã được công nhận trong Hiến chương Liên Hiệp Quốc: nguyên tắc đa nguyên chính trị.

Bản thân học thuyết chính danh dân chủ cũng rất mâu thuẫn và mang tính “tiêu chuẩn kép” khi được thực hành trong thực tế: nhiều nước ủng hộ can thiệp quân sự để bảo vệ dân chủ ở Haiti, Sierra Leone, Bờ Biển Ngà, Libya, Syria trong khi lại không hề có những động thái can thiệp quân sự tương tự khi quân đội đảo chính lật đổ chính phủ dân bầu ở Ai Cập, Pakistan và Thái Lan gần đây.

Theo học giả Tấn Trung, có một học thuyết thứ ba có cơ sở pháp lý vững vàng và hữu dụng hơn trong việc đánh giá can thiệp quân sự có thỉnh cầu: học thuyết bình đẳng phe phái.

Theo học thuyết này, để một cuộc can thiệp quân sự dựa trên thỉnh cầu được bảo đảm tính pháp lý, các quốc gia khi được mời can thiệp quân sự tại một nước khác phải thực hiện việc can thiệp đó dựa trên một nguyên tắc tuyệt đối không thiên vị một phe phái nào trong đất nước đó, bao gồm cả phe chính phủ.

Phe chính phủ và phe chống chính phủ sẽ được xem đơn thuần là hai phe ngang tầm nhau đang tranh giành chủ quyền trong nước. Các nước can thiệp quân sự sẽ cương quyết không can dự vào cuộc tranh giành chủ quyền đó và tôn trọng chủ quyền của quốc gia này.

Theo đó, các lực lượng quân sự can thiệp sẽ phải chỉ tập trung vào các nhiệm vụ gìn giữ hòa bình, bảo vệ người dân thường, chứ không trở thành bên tham gia “đánh hôi”, “đánh hội đồng” giúp cho bất kỳ phe phái chính trị nào trong quốc gia đó.

Để đảm bảo tính pháp lý của cuộc can thiệp quân sự, các nước tham gia can thiệp quân sự phải cương quyết ưu tiên mục đích “duy trì hoặc khôi phục hòa bình và an ninh quốc tế” đã được Hiến chương Liên Hiệp Quốc quy định thay vì ưu tiên việc bảo vệ chính phủ đương nhiệm hay bảo vệ một phe ủng hộ dân chủ chống độc tài nào đó đang tham gia vào cuộc xung đột trong nước.

Tương lai nào cho luật quốc tế về can thiệp quân sự theo thỉnh cầu?

Quan điểm ủng hộ học thuyết bình đẳng phe phái của nhà nghiên cứu Nguyễn Quốc Tấn Trung phần nào giúp chúng ta nhìn rõ hơn về thực trạng hiện nay của luật quốc tế về can thiệp quân sự theo thỉnh cầu: lĩnh vực luật này đang bị mắc kẹt giữa hai xu hướng thái quá – một xu hướng “máy móc” dính chặt vào việc bảo vệ chính phủ đương quyền, xu hướng kia lại quá đề cao việc sử dụng can thiệp quân sự để “dân chủ hóa” một số quốc gia được xem là độc tài.

Học thuyết bình đẳng phe phái tuy chưa được ủng hộ rộng rãi trong giới hàn lâm và chưa có được chỗ đứng vững chắc trong thực tế ứng xử của các quốc gia nhưng có vẻ là một hướng đi khả dĩ có thể giúp đạt được các kết quả vừa thực tế (bảo vệ được hòa bình và an ninh quốc tế) vừa đảm bảo tôn trọng các nguyên tắc nền tảng của công pháp quốc tế

—
Từ khoá:
can thiệp quân sự dựa trên thỉnh cầu: intervention by invitation (np)
can thiệp quân sự: armed intervention (np)
bên can thiệp quân sự: interventing state (np)
bên thỉnh cầu: inviting/host state (np)
lời thỉnh cầu: invitation (n)
đặc quyền chính phủ: government privilege (np)
tính chính danh dân chủ: democratic legitimacy (np)
học thuyết can thiệp bình đẳng: theory of equality of internal actors (np)