Luật quốc tế nói gì khi nói về môi trường?

Nếu cho rằng vấn đề môi trường chỉ bao gồm những thứ thường xuất hiện trên báo chí như khí thải CO2 hay rác thải nhựa, chúng ta đang bỏ qua rất nhiều trục trặc khác cũng đáng lưu tâm.

Các đối tượng bị ảnh hưởng bởi hoạt động của loài người là rất nhiều. Số lượng những thỏa thuận quốc tế liên quan đến chúng cũng đông đảo không kém.

Một trong những lý do đầu tiên khiến cả thế giới nghĩ đến việc kêu gọi các nỗ lực chung là nỗi lo sợ toàn cầu liên quan đến các loại hóa chất khí dung (aerosol chemicals). Đó là các loại khí thải thường được sử dụng để làm lạnh trong thập niên 1980, điển hình là khí CFC (Chlorofluorocarbon). Chúng có khả năng tạo ra các lỗ thủng tầng ozone, dẫn đến gia tăng bức xạ tia cực tím, được cho là gây ra bệnh ung thư da ở con người.

Để giải quyết khủng hoảng nói trên, lãnh đạo các quốc gia trên thế giới đã phải cùng ngồi lại và thống nhất thông qua Hiệp định Vienna về bảo vệ lớp khí quyển Ozone 1985 và Nghị định thư Montreal về các loại hóa chất gây hại cho tầng Ozone 1987.

Hiệp định Vienna và Nghị định thư Montreal thuộc nhóm những thoả thuận môi trường thành công nhất thế giới. Sự đồng tâm hiệp lực tuân thủ đã giúp các lỗ thủng tầng ozone hồi phục đáng kể.

Tuy nhiên, không phải vấn đề môi trường nào cũng được quan tâm như vậy.

Năm 1994, Công ước Liên Hiệp Quốc về phòng chống Sa mạc hóa tại các quốc gia Châu Phi đang chịu hạn hán nghiêm trọng được thông qua, nhưng cho đến nay vấn đề này vẫn ít được thế giới quan tâm. Cũng không tìm ra được một kênh thông tin quốc tế để tăng cường sự quan tâm của cộng đồng.

Pháp luật về việc sử dụng nguồn nước ngọt cho các mục tiêu phi định hướng (non-navigational uses), vốn cực kỳ quan trọng cho các cộng đồng nông nghiệp và đại đa số thành thị tại châu Á, được ghi nhận trong Hiệp định về quyền sử dụng phi định hướng các dòng nước ngọt quốc tế (1997) cũng ít khi được nhắc đến trong các đối thoại môi trường quốc tế.

Thỏa thuận này mất đến 17 năm mới có đủ số thành viên để chính thức có hiệu lực và cũng chỉ dừng lại ở mức 36 thành viên. Hầu hết các quốc gia thượng nguồn đều từ chối tham gia vào hiệp định này.

Điều này buộc những quốc gia hạ nguồn (như Việt Nam đối với sông Mekong) phải tham gia vào thỏa thuận thiếu lợi thế hơn mang tính chất cục bộ, như việc thành lập Uỷ ban Sông Mekong (Mekong River Commission – MRC). MRC là nơi mà các quốc gia hạ nguồn chỉ có thể đề nghị và tham vấn quá trình sử dụng dòng nước Mekong của các quốc gia thượng nguồn, vốn được minh chứng là không hề có hiệu quả gì.

Các nhà khoa học dự báo việc khai thác dòng sông mang tính cục bộ mang đến cái chết không thể tránh khỏi của hạ lưu sông Mekong, làm ảnh hưởng đến toàn bộ cộng đồng đang sinh sống tại khu vực đồng bằng sông Cửu Long.

Cũng như sông Mekong, các thảo luận quốc tế liên quan đến đa dạng sinh học, khai thác cá voi, vận chuyển xuyên biên giới chất thải độc hại… đều nhận được sự quan tâm hết sức hời hợt từ truyền thông cũng như các phong trào quốc tế. Với nguồn lực tài chính hạn chế và đặc trưng chính trị địa phương, những nhóm này chỉ có thể lệ thuộc vào quyết sách của chính phủ quốc gia và ít khi được đại diện trên trường quốc tế.

Những ghi nhận trên không nhằm phủ nhận tầm quan trọng của đấu tranh chống biến đổi khí hậu, mà cụ thể là việc chuyển đổi các loại công nghệ và năng lượng cũ. Trái đất nóng dần lên và các hệ lụy của nó sẽ gây ảnh hưởng đến toàn nhân loại. Tuy nhiên, cần nhận thấy chống biến đổi khí hậu chỉ là một phần trong hệ thống pháp luật môi trường quốc tế nói chung.

“Đã nghèo còn gặp cái eo”

Biến đổi khí hậu là lĩnh vực luật môi trường nhận được đồng thuận cao nhất, với các nỗ lực – chi phí đổ vào nhiều nhất.

Khác với các thỏa thuận về môi trường khác, gần như tất cả các quốc gia đang tồn tại trên thế giới đều là thành viên của Hiệp định khung Liên Hiệp Quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC), kể cả Hoa Kỳ, Trung Quốc, Ấn Độ và các quốc gia phát khí thải chủ yếu khác trên thế giới. Và hầu hết những thành viên của UNFCCC cũng tham gia và phê chuẩn Nghị định thư Kyoto và Hiệp định Paris mới đây nhất (đáng tiếc là trừ Hoa Kỳ ra).

Thực tế cũng cho thấy, dù không thể xem là hoàn hảo, hầu hết các quốc gia phát thải lớn trên thế giới (mà đa số là các quốc gia phát triển) đều có những nỗ lực và cách tiếp cận riêng để giảm thiểu khí thải CO2, hướng tới phát triển nền công nghiệp xanh và thậm chí hưởng lợi từ nó.

Trung Quốc hiện là nhà sản xuất và đồng thời là khách hàng lớn nhất thế giới về pin và sản phẩm liên quan đến năng lượng mặt trời. Mặt khác, Hoa Kỳ rất thành công trong việc thương mại hóa các sản phẩm năng lượng xanh, mà điển hình nhất là xe điện Tesla với doanh số đã lên đến hàng trăm ngàn chiếc. Riêng ở châu Âu, với hệ thống pháp luật chặt chẽ và năng lực quy hoạch, quản lý đô thị vượt trội, môi trường và không gian sống của các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (EU) luôn được đánh giá là hàng đầu thế giới.

Hệ quả lâu dài và kinh khủng nhất của biến đổi khí hậu, cuối cùng, lại chỉ dành cho các quốc gia đang phát triển (thuật ngữ chung thường gọi là developing South). Nhưng tai hại thay, những công dân này lại ít khi muốn, hoặc đôi khi không thể, lên tiếng về nó.

Nghiên cứu của Sebastian Bathiany và cộng sự thuộc Đại học Wageningen (Hà Lan) năm 2018 chỉ ra rằng các nước thuộc vùng khí hậu nhiệt đới chịu tác động của biến đổi khí hậu lớn hơn và có xu hướng ngày càng gia tăng. Ảnh hưởng này lại có xu hướng giảm đi đối với các nước ở xa xích đạo hơn, và thường là giàu hơn.

Như vậy, các quốc gia giàu nhất, phát thải nhiều nhất lại chịu ảnh hưởng ít nhất. Trong khi đó, các nước thải ra ít khí nhà kính nhất, nghèo nhất, tức là có ít nguồn lực để xử lý tác động nhất, đang và sẽ hứng chịu những hậu quả nặng nề nhất.

Sự bất công này cũng xảy ra trên các diễn đàn thảo luận và nghiên cứu quốc tế. Những cá nhân/tổ chức có tiếng nói nhất, nhận nhiều nguồn tài trợ về biến đổi khí hậu nhất, lại là những nhóm được tận hưởng và sinh sống tại những không gian an lành nhất. Ngược lại, các cộng đồng dễ tổn thương và thậm chí buộc phải ly tán, rời quê hương vì biến đổi khí hậu chỉ có mức độ đại diện trên trường quốc tế tính bằng con số không.

Cơ chế chia sẻ trách nhiệm trong luật môi trường quốc tế đang làm hại người dân tại các quốc gia đang phát triển?

Hiện nay, toàn bộ hệ thống pháp luật môi trường quốc tế về biến đổi khí hậu và khí thải nhà kính được vận hành trên nguyên tắc hạt nhân “trách nhiệm chung, nhưng khác biệt” (“Common but Differentiated Responsibilities” – CDR).

Nguồn gốc của CDR chủ yếu dựa vào các thảo luận xét lại, nhưng không phải không có căn cứ, của các quốc gia đang phát triển trong quá trình đàm phán và soạn thảo những văn bản pháp lý quốc tế liên quan đến môi trường.

Họ cho rằng sự phát triển của nền kinh tế quốc gia phụ thuộc vào khả năng tiếp cận với các loại nhiên liệu hóa thạch cơ bản, rẻ tiền, đồng thời các hoạt động tiêu dùng và sản xuất kinh tế đương đại cũng đều dựa trên tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch và thải khí nhà kính. Do đó, ép buộc họ từ bỏ chúng đồng nghĩa với việc nền kinh tế không thể mở rộng và không đảm bảo được quá trình cải thiện đời sống cho dân cư.

Không chỉ vậy, khái niệm về trách nhiệm xả thải lịch sử (“historical emission responsibility”) cũng được đưa ra. Những người ủng hộ khái niệm này chỉ trích các quốc gia phương Tây đã xả thải không kiểm soát trong suốt giai đoạn cách mạng công nghiệp ngay từ những năm 1850, đạt được thành tựu kinh tế và thịnh vượng vượt trội, rồi nay lại quay ngược trở lại yêu cầu các quốc gia đang trong quá trình phát triển phải hạn chế xả thải.

Cả hai lập luận nói trên đều giành ưu thế tại các cuộc thảo luận và hệ quả của việc này là một hệ thống nghĩa vụ môi trường quốc tế “tùy duyên” và khá… hời hợt.

Được trình bày và giải thích rõ ràng hơn trong Nghị định thư Kyoto, các quốc gia thỏa thuận chia các quốc gia thành viên thành nhóm 1 (thuộc Phụ lục 1), vốn có thu nhập cao hơn, và phần còn lại. Theo đó, chỉ có các quốc gia bị liệt kê vào nhóm 1 mới có trách nhiệm định lượng tuyệt đối trong việc giảm xả thải, thống kê – báo cáo, cũng như các nghĩa vụ pháp lý nội địa khác.

Ví dụ, trong giai đoạn 2008 – 2012, Vương quốc Anh sẽ có trách nhiệm giảm 8% so với tỷ lệ xả thải những năm 1990, trong khi Nhật Bản nhận nghĩa vụ giảm 6% xả thải. Một số quốc gia nằm trong nhóm phát triển thu nhập cao nhưng do đặc trưng tự nhiên và mức độ phát triển công nghiệp – như Australia – được phép tăng xả thải trong mức giới hạn 8% so với lượng xả thải của họ vào thập niên 90.

Ngược lại, những quốc gia thành viên của Nghị Định thư Kyoto song không thuộc Phụ lục 1 không hề bị giới hạn gì trong khả năng xả thải của mình.

Nói dễ hiểu hơn, các quốc gia nằm ngoài Phụ lục 1 gần như có quyền tự quyết về lượng xả thải và việc phát triển các loại hình năng lượng, mô hình sản xuất phát ra nhiều khí nhà kính như xăng, dầu, nhiệt điện, v.v.

Đây cũng là lý do Việt Nam rất nhiệt tình tham gia vào mọi thể loại công ước, hiệp định môi trường; trong khi tình hình môi trường tại Việt Nam chỉ ngày càng đi theo chiều hướng xấu đi.

Cụ thể, trong giai đoạn từ khi ký kết UNFCCC và Nghị định thư Kyoto cho đến khoảng những năm 2012, mức độ xả thải của Việt Nam tăng 937% (gần 10 lần), trong tương quan với GDP tăng 315%.

Người ta cho rằng, khí nhà kính được thải ra bầu khí quyển chung của toàn nhân loại, nên quốc gia nào có tổng lượng xả thải nhiều hơn, có thu nhập lớn hơn thì chịu trách nhiệm chính. Hiển nhiên, về mặt khoa học, không có sai lầm gì trong lập luận này. Song các chính trị gia cũng quên rằng khi lựa chọn đánh đổi môi trường cho việc phát triển kinh tế, người dân của họ (bao gồm chính họ) sẽ là những người đầu tiên gánh chịu hệ quả.

Cả thế giới đang thảo luận về môi trường. Nhưng nếu người Việt Nam chỉ coi đó là nơi để tranh cãi về chính trị phương Tây mà cho rằng chính phủ nước mình không cần thiết phải can thiệp, thì không khác gì tự lấy súng bắn vào chân mình.

Vốn đã ít tiếng nói trong đối thoại môi trường quốc tế với hàng loạt vấn đề sức khỏe ít được truyền thông quan tâm, từ bỏ luôn cả đối thoại về khí thải nhà kính đồng nghĩa với việc cộng đồng người Việt mất đi quyền đại diện chính mình và khả năng nhỏ nhoi ảnh hưởng lên pháp luật môi trường quốc tế.