Cơ chế nhân quyền Liên Hợp Quốc: Có phải là đồ bỏ?

Ngày Hoa Kỳ rút khỏi Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc năm 2018, Đại sứ lúc bấy giờ là Nikki Haley gọi tổ chức này là “cơ chế bảo vệ cho chính những kẻ vi phạm nhân quyền trong một thời gian quá dài”. Các nhà nghiên cứu cho rằng bà nói không sai.

Trong lịch sử hơn 70 năm của mình, chế định nhân quyền có tiếng nói nhất của Liên Hợp Quốc (LHQ) luôn phải gánh chịu những chỉ trích nặng nề từ cả hai phía: những quốc gia có xu hướng độc tài cũng như những quốc gia có xu hướng tự do.

Ra đời với mục tiêu cao cả là ngăn chặn sự trở lại của những hành vi phi nhân tính đã từng xảy ra trong Đệ nhị Thế chiến, điều gì khiến cho tổ chức này bị phê bình như vậy? Bài viết này tìm câu trả lời cho câu hỏi đó.

Ủy ban LHQ về Nhân quyền: “Hiệp hội của những Chí Phèo”?

Cho đến nay, sự phát triển của chế định nhân quyền trực thuộc LHQ có thể phân chia làm hai giai đoạn.

Một là giai đoạn của Ủy ban Liên Hợp Quốc về Nhân quyền (UN Commission on Human Rights), vốn chấm dứt vào năm 2006. Hai là giai đoạn từ 2006 đến nay, với sự thế chỗ của Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc (UN Human Rights Committee). Đáng tiếc là trong cả hai giai đoạn, cả Ủy ban lẫn Hội đồng đều chịu những chỉ trích tương tự nhau.

Một mặt, cần thừa nhận rằng Ủy ban là một bước tiến cực kỳ quan trọng thời kỳ giữa thế kỷ 20. Khi đó, khái niệm nhân quyền và khả năng can thiệp của các tổ chức quốc tế vào tình hình nhân quyền tại một quốc gia còn rất mơ hồ.

Ủy ban chính là cơ quan đề xướng cho sự tham gia của các tổ chức nhân quyền độc lập và biến nó trở thành một bộ phận không thể tách rời của các chế định nhân quyền LHQ mới. Không chỉ vậy, hệ thống thủ tục điều tra nhân quyền cùng với sự hinh thành của các chuyên gia độc lập (independent experts) hay báo cáo viên đặc biệt (special rapporteurs) tiếp tục là những sáng kiến, những thành tựu vượt thời gian và sẽ còn đóng vai trò quan trọng trong tương lai của hoạt động bảo vệ và cổ xúy nhân quyền quốc tế.

Mặt khác, với bản chất là một cơ quan chấp hành trực thuộc một tổ chức quyết định dựa trên đa số và đậm màu chính trị – Đại Hội Đồng Liên Hợp Quốc – Ủy ban Nhân quyền nhanh chóng rơi vào tình thế khó.

Đầu tiên là về cách tiếp cận đối với vi phạm nhân quyền tại từng quốc gia, thường được gọi là hiện tượng chắt lọc đối tượng (selectivity).

Khi vừa mới thành lập, dù Tuyên ngôn Nhân quyền Quốc tế đã được xem là có hiệu lực tập quán pháp quốc tế, Ủy ban vẫn chưa có thẩm quyền điều tra, đánh giá tình trạng, và cáo buộc nhân quyền của các quốc gia thành viên LHQ.

Phải đến thời điểm Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị 1967  và Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa 1970 có hiệu lực thì tình hình mới thay đổi. Qua các nghị quyết 1235 và 1503, Hội đồng Kinh tế Xã hội Liên Hợp Quốc (ECOSOC) chính thức uỷ quyền cho Uỷ ban để tiến hành điều tra về “những hành vi vi phạm cơ bản và nghiêm trọng quyền con người tại các quốc gia thành viên”, cũng như việc “xem xét những hành vi vi phạm nhân quyền cụ thể thông qua nghị quyết chung”.

Ít ai ngờ rằng, chính sáng kiến thủ tục này trở thành lý do khiến cho Ủy ban bị giải thể.

Trước tiên, do làm việc dựa trên số đông, chỉ có những quốc gia ít có kết nối với địa chính trị khu vực và thế giới mới có thể trở thành đối tượng của quá trình điều tra và bị lên án bằng các nghị quyết chung.

Israel là một trong những quốc gia như thế. Dù là đồng minh thân thiết nhất của Hoa Kỳ, Israel tương đối cô độc trong khu vực khi so sánh với Tổ chức Hợp tác Hồi Giáo (Organisation of Islamic Cooperation) đông đảo (nay đã có hơn 50 quốc gia thành viên), vốn có thù “không đội trời chung” với họ. Vì vậy, quốc gia này trở thành kẻ bị đấu tố trong các buổi họp về tình trạng nhân quyền thế giới. Rất nhiều các nghị quyết phê phán tình trạng nhân quyền được thông qua trong thời kỳ Ủy ban đều nhắm vào Israel.

Nhóm các quốc gia cũng có các vấn đề nhân quyền nghiêm trọng trong khoảng thời gian đó cũng tham gia cuộc “đấu tố” có chọn lọc để đảm bảo trường hợp của nước họ không bị mang ra bàn bạc. Nhóm này gồm có Trung Quốc, Iraq, Cuba, nhiều quốc gia châu Mỹ Latin và kể cả Việt Nam.

Song ngay cả khi các vấn đề của họ bị đẩy lên nghị trình chung của Ủy ban, quá trình quyết định dựa theo số đông vẫn có thể bị tác động nghiêm trọng. Bằng việc kêu gọi đồng minh ủng hộ, họ có thể khiến cho ngôn ngữ nghị quyết bớt đi tính chỉ trích, những vi phạm nhân quyền cụ thể không được thảo luận, và nghị quyết cuối cùng không thể được thông qua.

Do sự thao túng của các liên minh này, dự thảo nghị quyết yêu cầu Nga trình bày về vấn đề Chechnya nhanh chóng bị từ bỏ. Tương tự, là trường hợp yêu cầu Zimbabwe và Sudan giải trình về những vi phạm nhân quyền đối với chính công dân của họ.

Sau khi thực hiện một cuộc đàn áp vô tiền khoáng hậu bỏ tù liên tục 79 nhà hoạt động, trí thức vào năm 2003, Cuba cũng đã bị Ủy ban nhắm đến. Song sự hậu thuẫn của những người “anh em” Algeria, China, Pakistan, Russia, Syria, Việt Nam, Zimbabwe và Sudan đã giúp cho chính quyền Fidel Castro thậm chí còn không phải giải trình ý kiến gì trước Ủy ban Nhân Quyền.

Trong nhiều trường hợp, các thành viên còn đồng thuận sử dụng “no-action motion”. Đó là một loại hình bỏ phiếu giữa thời điểm nghị luận của các cơ quan trực thuộc LHQ, để quyết định việc có nên tiếp tục bàn và xem xét một vấn đề hoặc một nghị quyết hay không.

Đến đầu những năm 2000, Ủy ban mất gần như mọi uy tín của mình. Theo nhiều chuyên gia, thậm chí là các quốc gia thành viên cũng như Cao Ủy Nhân quyền Liên Hợp Quốc, Ủy ban Nhân quyền giờ đây là một chiến trường để né tránh các cáo buộc nhân quyền. Các thành viên dành nhiều thời gian để ngăn chặn thông qua các nghị quyết hơn là tìm cách thỏa hiệp vì một mục tiêu nhân quyền chung.

Hội đồng Nhân quyền: Bình mới, rượu cũ…?

Sự ra đời của Hội đồng Nhân quyền là một trong những nỗ lực rất lớn của Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc Kofi Annan để cải cách chế định nhân quyền cũ đã hoàn toàn mất uy tín. Năm 2005, ông kêu gọi giải thể Ủy ban Nhân quyền để thành lập nên một cơ quan mới với những công cụ mới.

Trong đó, sáng kiến đáng giá nhất chính là cơ chế Kiểm điểm Định kỳ Phổ Quát (Universal Periodic Review – UPR). Cơ chế này bắt buộc tất cả các thành viên của Liên Hợp Quốc phải lắng nghe và phản hồi ý kiến về các vấn đề nhân quyền từ nhiều phía, kể cả các tổ chức xã hội dân sự, tổ chức phi chính phủ mà quốc gia sở tại không thừa nhận.

Tuy nhiên, sau gần 15 năm vận hành, bản thân Hội đồng Nhân quyền cũng đang rơi vào tình cảnh tương tự của Uỷ ban tiền nhiệm.

Vấn đề cơ bản nhất nằm ở chính những thành viên “lãnh đạo” Hội đồng.

Hội đồng Nhân quyền ngày nay bao gồm 47 thành viên được Đại Hội Đồng Liên Hợp Quốc bầu chọn ra ba năm một lần, được phân bổ dựa trên khu vực. Khu vực châu Phi và châu Á đồng thời có 13 ghế. Khu vực châu Mỹ Latin và Caribbean mỗi bên nắm 8 ghế. Tây Âu và các nước khác, bao gồm cả Hoa Kỳ, Canada, Australia và New Zealand chỉ có 7 ghế. Và cuối cùng, Đông Âu được giao quota 6 ghế.

Nhìn vào thành phần của cơ quan quyền lực cao nhất về nhân quyền của Liên Hợp Quốc, không cần am hiểu lắm cũng có thể thấy rằng những nghị quyết chung về nhân quyền của Hội đồng sẽ do ai quyết định. Quyền lực sẽ tiếp tục nằm trong tay của Tổ chức Hợp tác Hồi giáo, những anh chàng kỹ trị châu Á và những quốc gia vi phạm nhân quyền khét tiếng đến từ Mỹ Latin.

UPR thật sự đã giảm thiểu tình trạng chọn lọc và tấn công các mục tiêu đơn lẻ. Tuy vậy, với sự có mặt đông đảo của các “cựu Chí Phèo” từ Ủy ban di dân sang, những quốc gia có tình trạng nhân quyền kém chỉ cần duy trì được hệ thống đồng minh của mình là có được miễn tử kim bài.

Đa số các đóng góp trong những phiên họp UPR, cũng vì vậy, chỉ để “cho qua chuyện”, không giúp ích gì cho việc tạo áp lực để cải thiện và đổi mới hệ thống nhân quyền quốc gia.

Bên ngoài UPR, Israel tiếp tục bị chọn lọc trở thành vật tế thần trong các buổi họp. Và những quốc gia phê bình Israel là ai? Là Saudi Arabia, Venezuela, Philippines hay Ethiopia, những nước có tình trạng không hề tích cực hơn.

Saudi Arabia tiếp tục phổ biến các giá trị Hồi giáo nguyên thủy và cực đoan, hạn chế quyền phụ nữ và cấm đoán quyền tự do tôn giáo.

Venezuela đã trở nên quá khét tiếng với những hoạt động đàn áp, vũ lực dành cho người biểu tình; can thiệp vào tự do bầu cử cũng như thất bại trong việc duy trì an sinh xã hội cho người dân.

Trung Quốc vốn là “ông kẹ” trong giới vi phạm nhân quyền thế giới và không có dấu hiệu thay đổi. Họ vẫn nghiễm nghiên ngồi mâm trên dù đang bị toàn cầu phê phán kịch liệt trong các vấn đề tại Hong Kong và Tân Cương.

Và còn rất nhiều những thành viên tương tự khác nữa. Cơ cấu bầu chọn thành viên thiếu cân nhắc về tình hình nhân quyền này là một trong những lý do khiến nhiều học giả, trong đó có Brett Schaefer, cho rằng Hội đồng Nhân quyền là không thể sửa chữa.

Khó có một nhà hoạt động nhân quyền, một luật sư quốc tế nào dám nghĩ rằng họ có thể đóng góp được gì tích cực cho tình hình nhân quyền thế giới với cơ chế này.

Từ bỏ có phải là lựa chọn tốt?

Với tất cả những vấn đề đã kể đến ở trên, từ bỏ có phải là cách? Liệu việc Hoa Kỳ quyết định rời ghế của mình trong Hội đồng Nhân quyền có giúp các cơ chế nhân quyền LHQ vận hành tốt hơn? Người viết không nghĩ là như vậy.

Đúng rằng cơ chế thành viên vẫn là một vấn đề nhức nhối, khi mà Lybia và Syria chỉ bị tước bỏ ghế thành viên khi quân đội của họ đã bắt đầu giết dân thường trên đường phố. Đúng rằng Israel tiếp tục là bị Hội đồng Nhân quyền nhắm đến như vật tế thần, với hơn 70 nghị quyết chỉ trích và lên án; so với 7 của Iran; 0 của Việt Nam và 0 từ Trung Quốc.

Nhưng cùng lúc đó, việc có một cơ chế đối thoại và kiểm tra nhân quyền như UPR đã và đang giúp rất nhiều tiếng nói của nạn nhân được lắng nghe, ghi nhận và lưu trữ. Hội đồng Nhân quyền vẫn sẽ là nơi tiếp tục ghi nhận những cam kết nhân quyền của những quốc gia khét tiếng nhất. Đó là những việc cần làm để đảm bảo rằng các nguyên tắc nhân quyền sẽ được thừa nhận đủ rộng, đủ sâu để trở thành những quy phạm tối cao (erga omnes) trong pháp luật quốc tế.

Người viết đồng tình với cố Tổng Thư ký Kofi Annan rằng, Liên Hợp Quốc dù thế nào vẫn là rào cản cuối cùng cho những vi phạm nhân quyền vô pháp của các quốc gia độc tài trên thế giới. Thể chế nhân quyền của LHQ đòi hỏi chúng ta tích cực tham gia, sửa chữa và xây dựng lại khi cần. Từ bỏ không phải là giải pháp, mà chỉ là chấp nhận thua cuộc mà thôi.