Chỉ thị 16 có giá trị pháp lý không? - Không.

Trong bối cảnh dịch bệnh COVID-19 đang lây lan, ngày 30/3, Tòa án Nhân dân Tối cao (TANDTC) ban hành Công văn 45/TANDTC-PC về xét xử tội phạm liên quan đến phòng, chống dịch bệnh. Hôm sau, ngày 31/3, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc ký ban hành Chỉ thị số 16/CT-TTg về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19.

Điều đáng chú ý ở đây là Công văn 45 của TANDTC lại có quy phạm pháp luật mới – điều mà chỉ có cơ quan lập pháp mới làm được, còn Chỉ thị 16 của Thủ tướng lại được ban hành với thẩm quyền, hình thức sai lệch và được lý giải bằng một thuật ngữ mới: tình trạng “tiền khẩn cấp”.

Có thể thấy, qua đợt dịch bệnh này, Chính phủ đã làm thay việc của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Còn TANDTC thì làm thay việc của Quốc hội lẫn Chính phủ.

Chỉ thị 16 và thuật ngữ mới: “Tiền khẩn cấp”

Về mặt pháp lý, Chỉ thị 16 của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc không thể được xem là một văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ nhất, căn cứ Luật Ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015, trong đó liệt kê 15 loại văn bản quy phạm pháp luật, hoàn toàn không có chỉ thị của thủ tướng.

Thứ hai, căn cứ khoản 2 Điều 30 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, “Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ ký các văn bản của Chính phủ; ban hành quyết định, chỉ thị và hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…”. Có thể thấy, Chỉ thị 16 này chỉ nên được xem là một văn bản điều hành và được áp dụng cho các cơ quan nhà nước mà thôi, không thể được xem là một văn bản áp dụng chung cho toàn xã hội.

Có lẽ vì vậy mà sau đó, Thủ tướng đã khẳng định lại Chỉ thị 16 này mang tính “thuyết phục, vận động nhân dân tự giác chấp hành”, nghĩa là không cưỡng bách thi hành.

Về lý thuyết là vậy, tuy nhiên, ngay từ Điều 1 của Chỉ thị đã nói rõ: “Thực hiện cách ly toàn xã hội trong vòng 15 ngày kể từ 0 giờ ngày 01 tháng 4 năm 2020 trên phạm vi toàn quốc”. Đây là nội dung có tính quy phạm. Chưa kể một số khu vực đã áp dụng Chỉ thị 16 vào việc cấm các hoạt động của người dân thường tại địa phương, như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Như vậy có phải những quy định tại các địa phương này đã trái luật?

Thủ tướng cũng gọi tình trạng “cách ly toàn xã hội” là biện pháp “tiền khẩn cấp”. Đây cũng là một cụm từ mới được sáng tạo trong đại dịch mà không thể tìm thấy trong bất kì văn bản nào. Thứ duy nhất chúng ta có thể tìm được là “tình trạng khẩn cấp” do Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) hoặc Chủ tịch nước ra lệnh ban bố. Thủ tướng chỉ có quyền đề nghị.

Theo đó, khi nhà nước ra lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch, các biện pháp pháp lý có thể được áp dụng như:

Huy động người, huy động cơ sở vật chất, thiết bị y tế, thuốc, hóa chất, vật tư y tế, cơ sở dịch vụ công cộng, phương tiện giao thông và các nguồn lực khác để chống dịch. Các phương tiện giao thông tham gia chống dịch được ưu tiên theo pháp luật về giao thông.
Các lệnh cấm, yêu cầu bắt buộc cũng sẽ được áp dụng để người dân phải tuân theo như: cấm, hạn chế các hoạt động kinh doanh; yêu cầu kiểm tra và xử lý y tế đối với phương tiện vận tải trước khi ra khỏi vùng có dịch; cấm tập trung đông người và các hoạt động khác có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch tại vùng có dịch được ban hành; cấm người, phương tiện không có nhiệm vụ vào ổ dịch; tiêu hủy động vật, thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người; bắt buộc áp dụng các biện pháp vệ sinh, diệt trùng, tẩy uế…

Có thể thấy biện pháp “tiền khẩn cấp” của Thủ tướng và “tình trạng khẩn cấp” theo Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm 2007 không có gì khác nhau (nếu có chắc chỉ khác nhau về mức độ). Ở đây dường như Thủ tướng đã vượt rào, làm luôn việc đáng lẽ ra của UBTVQH hoặc Chủ tịch nước chỉ bằng một cụm từ “tiền khẩn cấp”.

Mà cũng khó trách, vì trong tình thế hiện nay, khi Chủ tịch nước “mất tích” thì Thủ tướng đành gánh vác thay, mặc dù sự gánh vác này không được đúng luật cho lắm.

Khi tòa án làm luật

Về Công văn 45 của TANDTC về xét xử tội phạm liên quan đến phòng, chống dịch bệnh COVID-19. Điều lạ là công văn này được ra đời trong lúc toàn bộ hệ thống tòa án dừng xét xử, cán bộ tòa án, thi hành án đều làm việc tại nhà. Trong một hoàn cảnh như vậy, công văn này ra đời nhằm răn đe hay có mục đích gì khác?

Cụ thể trong công văn này Hội đồng Thẩm phán (HĐTP), họ đã hình sự hóa những hành vi trốn cách ly, khai báo y tế không đầy đủ, đưa các thông tin giả mạo, sai sự thật về dịch bệnh COVID-19.

Vậy chúng ta có thể áp dụng Công văn 45 với những vi phạm xảy ra trước ngày ban hành văn bản (30/3) hay không?

Câu trả lời là: Có.

Cũng như Chỉ thị 16, Công văn này không được xem là một văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ được xem là một văn bản hướng dẫn xét xử cho các tòa án. Nghĩa là, trong trường hợp hơn 654 người “tung tin giả” về dịch bệnh, dù đã bị xử phạt hành chính, nếu có dấu hiệu đều có thể bị xử lý hình sự theo Công văn 45 này.

Một điểm đáng chú ý khác, theo bài viết của luật sư Luân Lê, nội dung của Công văn 45 này còn chứa những quy phạm pháp luật hoàn toàn khác so với Bộ luật Hình sự 2015. Cụ thể, ở quy định về hành vi mới ở điểm 1.1 và chủ thể có tính đặc thù nghề nghiệp ở điểm 1.5. Vì vậy ông cho rằng: “một văn bản không nằm trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật sẽ không được mang nội dung quy phạm, đó là điều cấm theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”.

Chỉ có Quốc hội mới có quyền sửa luật, còn giải thích luật chỉ có UBTVQH, hoặc để hướng dẫn luật thì phải dựa trên nghị định của Chính phủ. Như vậy, TANDTC đã vượt thẩm quyền của mình để tạo ra luật bằng một công văn, vốn không nằm trong hệ thống văn bản pháp luật.

***

Nguyên tắc cốt lõi trong việc ban hành văn bản luật là: Một văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành bởi một chủ thể không có thẩm quyền không thể được coi là một văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, hai văn bản ở trên, nếu trong một nền pháp trị (rule of law) thì đều không có giá trị thi hành.

Nhiều người cho rằng hai văn bản này ban hành trong tình trạng khẩn cấp nên không cần đúng thẩm quyền. Lập luận như vậy càng dễ đẩy quốc gia lâm vào thế bí. Vì trong bất kỳ trường hợp nào, nhà cầm quyền cũng có thể nhân danh sự “khẩn cấp” để làm sai luật cho chính mình tạo ra. Vậy luật còn giá trị gì nữa?

Việc ban hành những văn bản trái thẩm quyền, trái hình thức, vi hiến, thiếu thống nhất, không phải là chuyện hiếm ở Việt Nam. Theo Ban dân nguyện Quốc hội: mỗi ngày có 23,6 văn bản trái luật được ban hành. Việc này để lại một hệ quả hết sức nặng nề với hệ thống pháp luật của quốc gia.

Một trong những hệ quả khác chính là việc Quốc hội lại đi sửa Hiến pháp cho phù hợp với Luật Đất đai. Nặng nề nhất có lẽ là người dân càng lúc càng mất niềm tin vào hệ thống pháp luật.

Có thể thấy, Việt Nam chúng ta hoàn toàn vắng bóng cơ chế kiểm tra và giám sát các văn bản quy phạm pháp luật, hay nói cách khác, không có ai làm cái việc tuyên bố một văn bản là trái luật, trái Hiến pháp trên thực tế.

Nhà nước quản lý người dân bằng pháp luật, nhưng luật ban hành chồng lấn nhau, về lâu dài, nó tạo nên sự lẫn lộn quyền lực giữa các cơ quan nhà nước. Điều này cho chúng ta thấy sự cần thiết của một nền pháp trị tại Việt Nam với một nguyên tắc kiểm tra và giám sát chặt chẽ hơn.