Triết học pháp lý của giới hạn nhiệm kỳ

Mới đây, Vladimir Putin – vị sa hoàng mới của nước Nga – đã thành công trong việc loại bỏ hoàn toàn giới hạn hai nhiệm kỳ tổng thống liên tiếp trong Hiến pháp Nga, kéo dài khả năng cầm quyền của ông đến tận 2036. Nếu tiếp tục “đắc cử” đủ thêm hai nhiệm kỳ cho đến lúc đó, thời gian cầm quyền của Putin sẽ dài hơn cả Peter Đại đế và Joseph Stalin, hai lãnh đạo khét tiếng nhất trong lịch sử quốc gia này.

Và đấy là chưa kể đến giai đoạn 2008 – 2012, khi Putin tạm lánh sang chức danh thủ tướng Nga. Khi đó, cũng vì vướng quy định giới hạn hai nhiệm kỳ liên tiếp, ông đành cầm quyền như thể một… thái thượng hoàng, theo nghĩa là vị hoàng đế bề trên, tuy đã nhường ngôi nhưng vẫn nắm thực quyền.

Hay như Tập Cận Bình – hoàng đế mới của Trung Quốc, người đã thành công trong việc sửa đổi Hiến pháp Trung Quốc từ năm 2018, loại bỏ giới hạn hai nhiệm kỳ cho chức danh chủ tịch nước quyền lực nhất Trung Hoa. Theo các nhà quan sát quốc tế, đây là dấu mốc chấm dứt thời kỳ 40 năm cải cách khi Đảng Cộng sản Trung Quốc cố gắng thoát khỏi bóng ma sùng bái cá nhân và bạo lực cách mạng của Mao Trạch Đông.

Nhiệm kỳ thường bị các lãnh đạo bị xem là thừa mứa, giới hạn quyền của cả cử tri lẫn người mong muốn ứng cử.

“Tại sao một người vẫn còn được người dân yêu mến và tin tưởng lại không thể tiếp tục lãnh đạo vì đã quá số lượng nhiệm kỳ?”, họ sẽ hỏi.

Nhiều chính khách khác cũng đã thành công trong việc xoá bỏ giới hạn nhiệm kỳ hoặc giữ quyền lực lâu hơn giới hạn cho phép. Có thể kể tên từ Tổng thống Blaise Compaoré của Burkina Faso (đã bị lật đổ hồi năm 2014), cho đến Hugo Chávez ở Venezuela, Alexander Lukashenko của Belarus, hay Paul Kagame của Rwanda.

Ở Việt Nam thì có trường hợp của ông Nguyễn Phú Trọng. Ông Trọng vốn đã kinh qua nhiều chức danh chủ chốt trong bộ máy nhà nước Việt Nam như chủ tịch Quốc hội và tổng bí thư (trong hai nhiệm kỳ). Nhưng đến nay vẫn có dấu hiệu cho thấy ông Trọng sẽ tiếp tục ngồi lại nhóm chóp bu trong đảng. Việc đó được cho là niềm “hạnh phúc” của đảng và dân tộc Việt Nam.

Giới hạn nhiệm kỳ là gì?

Nhiệm kỳ có nguồn gốc từ xa xưa, ít nhất bắt đầu vào thời Cộng hòa Hy Lạp cổ đại. Nhưng phải đến thập niên 1990, cùng với làn sóng dân chủ thứ ba, nhiệm kỳ mới trở thành một hiện tượng pháp lý toàn cầu.

Theo nghiên cứu được xuất bản trên Columbia Law Review mang tên The Law and Politics of Presidental Term Limit Evasion (tạm dịch: Khía cạnh pháp lý và chính trị của việc tránh né giới hạn nhiệm kỳ tổng thống), giới hạn nhiệm kỳ có thể được biết đến với ba biến thể.

Một là đặt ra giới hạn tối đa hai nhiệm kỳ, bất kể thời điểm hay tính liên tục của nó. Điển hình của dạng đầu tiên này chính là Hoa Kỳ với Tu chính án thứ 22 (thông qua năm 1951). Theo đó, tổng thống Hoa Kỳ sẽ chỉ có thể nắm nhiệm sở tối đa hai nhiệm kỳ, cho dù chúng có liên tục hay không.

Dạng thứ hai là đặt ra giới hạn hai nhiệm kỳ liên tiếp. Điển hình của dạng này là Hiến pháp của Liên bang Nga, vốn cấm một người nắm quyền quá hai nhiệm kỳ liên tiếp, nhưng lại không cấm họ tranh cử cho nhiệm kỳ thứ ba sau một nhiệm kỳ không còn giữ chức vụ đó nữa. Ví dụ cụ thể nhất của trường hợp này là việc Putin tạm dừng làm tổng thống một nhiệm kỳ trong những năm 2008 – 2012 (để giữ chức danh thủ tướng), và sau đó tái tranh cử tổng thống trong đợt bầu cử 2012.

Dạng cuối cùng là chỉ cho phép một nhiệm kỳ duy nhất. Dạng này khá phổ biến ở các quốc gia châu Mỹ Latin.

Ba lý do để đặt ra giới hạn nhiệm kỳ

Lý do thể chế cơ bản nhất là nhằm bảo vệ tính chính trực của trật tự hiến pháp quốc gia. Hiểu đơn giản là, nếu chúng ta cho phép một người nắm quyền quá lâu, họ sẽ có khả năng tích lũy quyền lực, và từ đó, có những ảnh hưởng chính trị vô biên lên hầu hết các bộ phận quan trọng của nhà nước.

Ví dụ, hiện nay hầu hết các quốc gia đều dành quyền lựa chọn và bổ nhiệm chức danh thẩm phán tòa án tối cao cho nguyên thủ quốc gia. Điều gì sẽ xảy ra nếu nhân sự của cơ quan tư pháp quốc gia đều chỉ do một người bổ nhiệm? Và người đó có nhiệm kỳ không giới hạn?

Hiển nhiên, quyền lợi của họ sẽ gắn chặt với người bổ nhiệm họ. Như vậy, chúng ta đối mặt với rủi ro là các thẩm phán sẽ xét xử dựa trên lợi ích của người bổ nhiệm họ. Cuộc “thay máu cách mạng” mà Hugo Chavez đạo diễn đối với Tòa Công lý Tối cao của Venezuela là một ví dụ rất cụ thể. Hệ quả của việc này là người lãnh đạo gần như không còn bị tòa án kiểm soát.

Một tình huống khác, điều gì sẽ xảy ra nếu các thiết chế công quyền đặc biệt quan trọng, như cơ quan an ninh, cơ quan tình báo, bộ nội vụ… nằm dưới quyền kiểm soát quá lâu của một người?

Khi đó, chắc chắn là toàn bộ nhân sự của các cơ quan này đều có dính líu đến nhóm lợi ích của người cầm đầu. Từ đó, chúng dễ dàng bị người này lạm dụng cho các mục tiêu vụ lợi khác, bao gồm cả việc đàn áp những chính kiến bất đồng và loại trừ đối thủ chính trị. Cách mà cựu điệp viên tình báo Vladimir Putin kiểm soát lực lượng cảnh sát Nga và loại trừ hàng loạt đối thủ chính trị trong hơn 20 năm qua có lẽ là đủ để chứng minh tác hại của sự chuyên quyền không nhiệm kỳ.

Đến một thời điểm nào đó, hệ thống nhà nước từ trên xuống dưới hoàn toàn có thể trở thành cánh tay nối dài của một người hoặc một nhóm người.

Lý do thứ hai hậu thuẫn cho sự cần thiết của nhiệm kỳ liên quan đến khái niệm lợi thế đương nhiệm (incumbency advantage). Được giáo sư Andrew Gelman thuộc Đại học California – Berkeley và giáo sư Gary King thuộc Đại học Harvard giới thiệu từ năm 1990, lợi thế đương nhiệm cho thấy những nhà lãnh đạo còn nắm quyền luôn có khả năng được biết đến nhiều hơn. Họ cũng có quyền lực hơn trong việc thực hiện các chính sách tạo lợi thế khi gần đến kỳ bầu cử (đặc biệt trong các khủng hoảng như dịch viêm phổi Vũ Hán hiện nay). Ngoài ra, họ cũng thường có xu hướng nhận được số đông cử tri trung lập ủng hộ.

Yêu cầu bắt buộc thay thế các chính trị gia sau một khoảng thời gian nhất định vẫn là cách tốt nhất để người dân có cơ hội biết thêm những vấn đề mới, tìm hiểu những tiếng nói mới – gương mặt mới, và định hướng mới cho đất nước.

Lý do thứ ba để ủng hộ giới hạn nhiệm kỳ dựa trên lập luận rằng đó là cách tốt nhất để ổn định thể chế và tối ưu hóa sự chuyển giao quyền lực giữa các chính trị gia thuộc giới tinh hoa chính trị. Điều này đúng trong cả các thể chế toàn trị.

Với mô hình giới hạn nhiệm kỳ, các chính trị gia hiểu rằng khi hết nhiệm kỳ sau cùng thì họ sẽ phải chuyển giao quyền lực chính trị một cách ôn hòa, có tổ chức. Ngược lại, việc các chính thể chuyên quyền khước từ tầm quan trọng của nhiệm kỳ chỉ khiến phe đối lập nuôi dưỡng âm mưu đảo chính hay lật đổ, thay vì tranh cử và vận động chính trị như bình thường.

Điều này hoàn toàn dễ hiểu, bởi không ai có thể biết bao giờ nhóm cầm quyền đương nhiệm sẽ chấp nhận từ bỏ quyền lực. Trong khi đó, các tranh chấp nội bộ, bất đồng quan điểm lại không có đường hướng nào giải quyết một cách hòa bình.

Nhiệm kỳ và tự do cá nhân

Vậy chúng ta có thể nói gì về tự do cá nhân? Vì sao quyền được bầu chọn của người dân lại bị giới hạn và bắt buộc thay đổi sau mỗi một hoặc hai nhiệm kỳ? Tại sao họ phải chọn lại cho dù họ vẫn còn rất yêu thích vị chính khách trước đó? Chẳng phải sẽ là phi dân chủ sao, nếu chúng ta hạn chế hoặc cấm cử tri bầu (lại) cho một chính khách nào đó?

Câu hỏi này được giáo sư Einer Elhauge của trường Luật Harvard phân tích rất kỹ trong một nghiên cứu từ năm 1997 mang tên “Are Term Limits Undemocratic?” (tạm dịch: Giới hạn nhiệm kỳ có phi dân chủ không?). Cho đến nay, nghiên cứu này vẫn còn được dẫn chiếu nhiều trong giới học thuật.

Dù bàn cụ thể về vấn đề nhiệm kỳ của các dân biểu liên bang và tiểu bang trong các cơ quan lập pháp Hoa Kỳ, nghiên cứu của giáo sư Elhauge vẫn hàm chứa những luận điểm quan trọng về nhiệm kỳ. Đặc biệt, ông chỉ ra rằng những đại biểu dân cử càng tại vị lâu càng có xu hướng xa rời tư tưởng và mong muốn chính trị của các cử tri. Thế nhưng, các cử tri lại không thể bầu cho người khác vì các điều kiện tham gia tranh cử (như tên tuổi, mối quan hệ trong bộ máy chính quyền, độ chín và thâm niên chính trị…) là quá cao.

Mặt khác, nhà kinh tế học Stephen Moore cũng cho thấy rằng các nhà lập pháp tại vị lâu năm (vì không có nhiệm kỳ) thường có xu hướng bỏ phiếu quan liêu và vì lợi ích của chính quyền hơn.

Trong các vấn đề có ảnh hưởng đến tự do cá nhân như tăng thuế, tăng chi tiêu chính phủ hay tăng quyền cho chính quyền liên bang, các nhà lập pháp trẻ vừa nắm nhiệm sở luôn có xu hướng cân nhắc kỹ quan điểm của cử tri hơn là các “trâu già” có hàng chục năm kinh nghiệm trong cơ quan lập pháp.

Điều này có thể dẫn đến niềm tin hợp lý rằng giới hạn nhiệm kỳ không chỉ bảo vệ một nền cộng hòa khỏi nguy cơ lạm quyền và chuyên chế, nó còn tăng cường và thúc đẩy các chính sách bảo vệ tự do cá nhân và các chính sách cấp tiến hơn.

Nhiệm kỳ là một sản phẩm chính trị – pháp lý mà các nền cộng hòa cần trân trọng. Bất kể một người có tài giỏi đến đâu, được yêu thích đến đâu, việc loại bỏ giới hạn nhiệm kỳ (hay tìm cách lách chúng) luôn là bước đi sai lầm đầu tiên trong sự sụp đổ của các nền dân chủ, hay thậm chí là của các nền chuyên chế kỹ trị.