Cẩm nang cai trị: Đa đảng nhưng vẫn độc tài

Khi nói đến dân chủ chúng ta thường nhắc đến các cuộc bầu cử đa đảng. Tuy nhiên, bầu cử đa đảng không đồng nghĩa với dân chủ, như thực tế cho thấy ở Cambodia, Singapore hay Nga.

Có nhiều cách để người cầm quyền bóp méo các cuộc bầu cử này nhằm duy trì quyền lực, trong đó phổ biến như gian lận bầu cử và đàn áp. Tuy nhiên, các biện pháp này có thể tổn hại đến tính chính danh của người cầm quyền cả trong nước lẫn quốc tế. Thực tế thì có một yếu tố quan trọng khác, thường không được chú ý đến, song góp phần quan trọng vào việc duy trì quyền lực của người cầm quyền, đó là sự tồn tại của một sân chơi không công bằng. Chính nhờ việc tạo ra một sân chơi như vậy, người cầm quyền có thể vô hiệu hóa phe đối lập đến mức mà thậm chí họ không cần phải sử dụng đến các biện pháp đàn áp hay gian lận ở trên để duy trì quyền lực.

Bài viết dưới đây dựa trên nghiên cứu có tên “Why Democracy Needs a Level Playing Field” của hai học giả Steven Levitsky và Lucan A. Way, được công bố trên Journal of Democracy tháng 1/2010.

Vậy thế nào là một sân chơi không công bằng?

Đó là một sân chơi trong đó người cầm quyền lạm dụng quyền lực nhà nước nhằm tạo ra sự bất công trong việc tiếp cận với nguồn lực, truyền thông và luật pháp khiến cho khả năng tổ chức và cạnh tranh bầu cử của phe đối lập bị thua kém một cách đáng kể so với người cầm quyền, và qua đó giúp anh ta tiếp tục chiến thắng trong các cuộc bầu cử cũng như tiếp tục duy trì quyền lực.

Tiếp cận không công bằng với nguồn lực

Có nhiều cách để tạo ra một sự chênh lệch bất công về nguồn lực giữa người cầm quyền và phe đối lập.

Thứ nhất, những người cầm quyền có thể chiếm đoạt trực tiếp nguồn lực nhà nước. Chẳng hạn, ở Mexico vào đầu những năm 1990, Đảng Cách mạng Thể chế (PRI) được cho đã lấy từ ngân sách nhà nước khoảng 1 tỷ USD; ở Nga, hàng chục triệu USD trong các hợp đồng chính phủ được chuyển cho chiến dịch tái cử của Boris Yeltsin vào năm 1996; và ở Cameroon, phần lớn chi phí hoạt động của đảng cầm quyền lấy từ ngân sách nhà nước.

Thứ hai, họ có thể sử dụng các tài sản công cho mục đích phe phái của mình từ nhà cửa, phương tiện, thiết bị truyền thông, cho đến giới công chức, bao gồm các quan chức cấp thấp, lực lượng an ninh, giáo viên, và bác sĩ.

Thứ ba, họ có thể sử dụng quyền lực nhà nước để tạo điều kiện thuận lợi cho phe nhóm của mình. Chẳng hạn, họ có thể sử dụng tín dụng công, quyền cấp phép, tư nhân hóa, cùng các công cụ chính sách khác để làm giàu cho các doanh nghiệp của hoặc có quan hệ thân thiết với đảng cầm quyền, như ở Malaysia và Đài Loan.

Cuối cùng, họ cũng có thể sử dụng chính sách nhà nước để trừng phạt các doanh nghiệp cung cấp tài chính cho phe đối lập. Chẳng hạn, ở Ghana, các doanh nhân ủng hộ cho đảng đối lập “bị đưa vào danh sách đen, không nhận được các hợp đồng của chính phủ, cũng như công việc kinh doanh của họ thường bị phá hoại”. Ở Cambodia, đảng đối lập của Sam Rainsy (SRP) “bị kiệt quệ tài chính khi chính quyền nói với cộng đồng doanh nghiệp rằng việc tài trợ cho đảng này đồng nghĩa với tự sát về kinh tế.”

Những biện pháp trên đã tạo ra khoảng cách lớn về nguồn lực giữa người cầm quyền và phe đối lập. Chẳng hạn, các đảng cầm quyền ở Malaysia và Đài Loan đã xây dựng các đế chế kinh doanh nhiều tỷ USD. Với tài sản ước tính khoảng 3 tỷ USD, Quốc Dân Đảng (KMT) được coi là “đảng giàu nhất trên thế giới, không tính các nước cộng sản”; và giữa những năm 1990, ngân sách hàng năm của nó là 450 triệu USD, lớn gấp 50 lần so với ngân sách của đảng đối lập, Đảng Dân Tiến (DPP). Ở Mexico, PRI được cho là đã chi nhiều gấp 20 lần chi tiêu tổng cộng của hai đối thủ chính trong cuộc bầu cử quốc hội vào năm 1994; còn ở Nga năm 1996, chiến dịch của Yeltsin chi nhiều gấp khoảng 30 lần so với lượng tiền mà phe đối lập được phép. Ở nhiều nước, như Belarus, Gabon, Malawi, Nga vào những năm 2000, phe đối lập nghèo túng đến mức nhiều đảng phải giải tán hoặc sáp nhập vào đảng cầm quyền.

Tiếp cận không công bằng với truyền thông

Tiếp cận với truyền thông cũng bị bóp méo theo một vài cách có lợi cho người cầm quyền.

Thứ nhất, ở nhiều nước, bao gồm Botswana, Malawi, Mozambique, và Senegal, nhà nước độc quyền về truyền hình. Dù báo chí độc lập được tự do phát hành, song trong những nước có thu nhập thấp, chúng chỉ tiếp cận được một số lượng nhỏ người dân đô thị. Điều này khiến cho truyền thông nhà nước – vốn luôn thiên vị cho đảng cầm quyền – là nguồn thông tin chính cho người dân nông thôn.

Thứ hai, trong một số trường hợp khác, truyền thông tư nhân tồn tại nhưng có quan hệ mật thiết với đảng cầm quyền, thông qua ủy quyền sở hữu, hối lộ, và các biện pháp tham nhũng khác. Ví dụ, ở Peru vào cuối những năm 1990, những người chủ các đài truyền hình ký “hợp đồng” với các quan chức nhà nước, trong đó họ nhận được khoảng 1,5 triệu USD mỗi tháng để đổi lại việc giới hạn đưa tin về các đảng đối lập. Ở Malaysia, tất cả các báo đài lớn nằm dưới sự kiểm soát của liên minh cầm quyền.

Nhìn chung, trong các nước như vậy, việc đưa tin về bầu cử là cực kỳ phiến diện. Một nghiên cứu về việc đưa tin trên truyền hình trong cuộc bầu cử ở Peru năm 2000 cho thấy phần đưa tin về Tổng thống Alberto Fujimori chiếm tới 90%, trong khi tin tức về phe đối lập đa phần là tiêu cực. Tương tự, trong cuộc bầu cử năm 1996 ở Nga, người đứng đầu đài NTV (một đài truyền hình tư nhân lớn) phục vụ với tư cách giám đốc truyền thông cho Yeltsin, trong khi các hãng truyền thông khác từ chối bán thời lượng quảng cáo cho Đảng Cộng sản đối lập.

Tiếp cận không công bằng với luật pháp

Trong nhiều chế độ độc tài cạnh tranh, người cầm quyền không chỉ kiểm soát tư pháp, cơ quan quản lý bầu cử, và các tổ chức phân xử độc lập khác (thông qua hối lộ, đe dọa, và nhét người của mình vào trong các cơ quan này), họ còn sử dụng chúng để chống lại phe đối lập một cách có hệ thống. Việc kiểm soát mang tính chính trị đối với hệ thống luật pháp cho phép người cầm quyền vi phạm các thủ tục dân chủ mà không bị truy tố. Nó cũng đảm bảo rằng các tranh cãi lớn về bầu cử, pháp lý cùng nhiều thứ khác sẽ được giải quyết có lợi cho đảng cầm quyền.

Ví dụ như ở Malaysia năm 1988, một hệ thống tư pháp với đa số người của đảng cầm quyền đảm bảo rằng sự ly khai trong đảng được giải quyết có lợi cho Thủ tướng Mahathir, và một thập kỷ sau đó nó cũng cho phép Mahathir bỏ tù đối thủ chính của mình, Anwar Ibrahim, bằng một bản án mơ hồ. Hay ở Belarus vào năm 1996, Tòa án Hiến pháp ngăn chặn tiến trình luận tội Tổng thống Lukashenko do phe đối lập khởi xướng, tạo thuận lợi cho ông cố kết sự cai trị độc tài của mình. Còn ở Venezuela vào năm 2003, cơ quan quản lý bầu cử bác bỏ việc thu thập chữ ký kêu gọi trưng cầu ý dân chống lại Chavez, cũng như trì hoãn bầu cử đủ lâu để Chavez có thể tái xây dựng sự ủng hộ cho mình, và vì vậy tiếp tục nắm quyền trong cuộc bầu cử kế tiếp.

Đâu là hệ quả của sân chơi không công bằng?

Dù một sân chơi không công bằng thường khó thấy hơn so với các gian lận hay biện pháp đàn áp, song nó có thể ảnh hưởng nghiêm trọng, không muốn nói là lớn hơn, đến sự cạnh tranh dân chủ.

Thứ nhất, nơi đâu mà phe đối lập không thể tiếp cận với các nguồn lực và truyền thông, thì ngay cả các cuộc bầu cử trong sạch họ cũng khó có thể chiến thắng. Chẳng hạn, dù cuộc bầu cử tổng thống Mexico vào năm 2004 không có gian lận, song lợi thế về nguồn lực và truyền thông của PRI quá lớn, đến nỗi Jorge Castaneda so sánh cuộc đua với “một trận đá bóng trong đó một đội thì có 11 cầu thủ cộng với trọng tài, còn đội kia thì chỉ có sáu hoặc bảy cầu thủ.” Cuộc bầu cử tổng thống Đài Loan năm 1996  – dù được thừa nhận rộng rãi là dân chủ – song với sự chênh lệch nguồn lực lớn khiến cho DPP cảm thấy “mình không bao giờ có thể chiến thắng”.

Thứ hai, một sân chơi không công bằng cũng làm xói mòn khả năng của phe đối lập trong việc tổ chức giữa các cuộc bầu cử. Việc không có nguồn lực, cũng như khả năng tiếp cận với truyền thông đại chúng, các đảng đối lập thường không thể duy trì tổ chức ở quy mô quốc gia. Ngoài ra, việc không có khả năng cung cấp sự bảo trợ hay các khuyến khích vật chất khác cho các thành viên, khiến các đảng này thường xuyên đối mặt với sự đảo ngũ, khi các nhà lãnh đạo và các nhà hoạt động bỏ đảng và tham gia vào đảng cầm quyền nhằm tìm kiếm các lợi ích, quan hệ, cùng những đảm bảo hơn cho tương lai. Thực vậy, các đảng đối lập thường không có tổ chức, bản sắc, và sự ủng hộ của cử tri đủ mạnh, và chính sự sống còn của nó luôn bị đe dọa khi nhiều đảng đối lập nổi tiếng đã suy yếu theo thời gian, như Yabloko ở Nga, Semangat ở Malaysia, Mặt trận Dân chủ Xã hội ở Cameroon.

Đối mặt với ám ảnh sụp đổ như vậy, các đảng đối lập thường xem việc tham gia vào liên minh cầm quyền là giải pháp khả thi duy nhất, như các đảng đối lập chính ở Cambodia, Cameroon, Nga, và Ukraine đã ngừng đối kháng, và hợp tác với đảng cầm quyền, nhằm đảm bảo nguồn lực cần thiết để duy trì sự tồn tại. Và khi các đảng “thực dụng” như vậy tham gia vào liên minh cầm quyền còn các đảng “kiên định” thì suy yếu, lực lượng đối lập giảm đi trông thấy. Chẳng hạn, ở Gabon, các đảng đối lập là một thách thức lớn đối với Tổng thống Omar Bongo vào những năm 1990, nhưng trong thập kỷ tiếp theo, Bongo sử dụng nguồn lực từ dầu khí để thu nạp gần như tất cả các đảng này. Vào năm 2005, 29 trong số 35 đảng đăng ký tham gia vào liên minh cầm quyền, trong khi các đảng không làm như vậy đối mặt với việc mất đi nguồn lực tài chính và người ủng hộ. Ở Cameroon cuối những năm 1990, hầu hết các đảng đối lập lựa chọn hợp tác với chính quyền của Tổng thống Paul Biya khiến cho phe đối lập chỉ còn một mình đảng SDF, vốn đang cạn kiệt nguồn lực, suy yếu đi.

Nhìn chung, hệ quả của sự chênh lệch bất công về nguồn lực này là rõ ràng, khi các đảng cầm quyền chiến thắng trong hầu hết các cuộc bầu cử.

Đâu là nguồn gốc của sân chơi không công bằng?

Sân chơi không công bằng có xu hướng xuất hiện trong các điều kiện tạo thuận lợi cho người cầm quyền kiểm soát các thiết chế và nguồn lực xã hội quan trọng.

Thứ nhất, các điều kiện như vậy thường tồn tại trong các nước với sự chuyển đổi không hoàn tất từ chế độ độc đảng. Do các chế độ này đồng nhất đảng với nhà nước, khiến cho nhà nước bị chính trị hóa cao độ trong đó công chức cũng là đảng viên, tài sản quốc gia (doanh nghiệp, cơ quan truyền thông) cũng là tài sản của đảng, và các nguồn lực nhà nước được sử dụng một cách có hệ thống cho đảng. Sự chuyển đổi sang hệ thống đa đảng – thường đi cùng với một sự thay đổi về hiến pháp – không nhất thiết làm thay đổi thực tế trên. Ở các nước như Cambodia, Cameroon, Serbia, và Đài Loan vào đầu những năm 1990, sự chấm dứt của chế độ độc đảng không phá bỏ hữu hiệu mối liên kết giữa đảng và nhà nước, và điều này giúp người cầm quyền hậu chuyển đổi tái cố kết quyền lực của mình.

Thứ hai, một nguồn khác của sân chơi không công bằng là tài nguyên thiên nhiên. Nơi đâu mà việc xuất khẩu dầu khí cùng các tài nguyên thiên nhiên khác là nguồn thu nhập chính của quốc gia, thì việc kiểm soát được chúng, đồng nghĩa với việc kiểm soát mọi nguồn lực trong xã hội. Trong bối cảnh như vậy, như ở Botswana, Gabon, và Venezuela, việc xây dựng và duy trì phe đối lập là một thách thức lớn.

Và cuối cùng, sân chơi không công bằng thường đến từ sự kém phát triển. Trong hoàn cảnh nghèo đói lan rộng và khu vực kinh tế tư nhân yếu, thì các nguồn lực tài chính, tổ chức và con người có sẵn cho phe đối lập thường rất hạn chế. Ngoài ra, trong điều kiện kinh tế tư nhân như vậy, thì công việc, hợp đồng, và các nguồn lực khác trong lĩnh vực công có vai trò đặc biệt quan trọng, giúp chính quyền thu nạp các chính trị gia, doanh nhân, và các nhà hoạt động, khiến họ không tham gia vào phe đối lập. Bên cạnh đó, nền kinh tế kém phát triển cũng ảnh hưởng đến sự tiếp cận truyền thông. Trong các xã hội nghèo đói, sản lượng báo giấy thường rất thấp, khiến cho phát thanh và truyền hình là nguồn thông tin duy nhất đối với đa số người dân. Và ở các nước  Mali, Moldova, Mozambique, chỉ tồn tại truyền thông do nhà nước sở hữu vào những năm 1990 và 2000. Ngay cả ở những nơi mà truyền thông tư nhân tồn tại, chúng thường phụ thuộc vào nhà nước, bởi quảng cáo của chính quyền là nguồn thu chính của họ.

Làm sao để sân chơi trở nên công bằng?

Có nhiều tác nhân khiến cho sân chơi trở nên công bằng hơn.

Thứ nhất, đến từ chính sự chia rẽ trong giới chóp bu cai trị. Khi người cầm quyền quá mạnh và dễ dàng thao túng sân chơi, thì thách thức khả dĩ nhất đối với quyền lực của anh ta đến từ bên trong. Không giống như các chính trị gia đối lập, các quan chức hàng đầu của chính quyền có thể tiếp cận với nhà nước và truyền thông. Khi các quan chức này chuyển sang phe đối lập, việc tiếp cận của họ với các nguồn lực như vậy có thể giúp làm giảm bớt một cách hữu hiệu lợi thế của người cầm quyền. Chẳng hạn, ở Ukraine, Viktor Yushchenko, người từng là thủ tướng dưới quyền Kuchma, đã tranh cử tổng thống thành công với sự giúp sức của các chính trị gia và giới đầu sỏ, những người cùng với Yushchenko, rời bỏ chế độ của Kuchma.

Thứ hai, đến từ sự tham gia của phe đối lập vào liên minh nắm quyền. Việc thiếu cơ hội tiếp cận với tài chính và truyền thông, khiến các đảng và chính trị gia đối lập ở Armenia, Cambodia, Mali, Senegal, và Serbia áp dụng chiến lược này. Hành động như vậy thường bị xem là cơ hội, và đối mặt với rủi ro bị bất tín nhiệm bởi những người ủng hộ. Tuy nhiên, khi mà sân chơi bị bóp méo, thì việc tham gia vào liên minh cầm quyền có thể là cách duy nhất giúp duy trì sự sống còn. Khi cho phép mình cộng tác với liên minh cầm quyền ngày hôm nay, phe đối lập có thể có được các nguồn lực cần thiết cho sự sống còn, và cạnh tranh vào ngày mai. Chiến lược này đôi khi thành công: như ở Cameroon, đảng PDS của Wade tham gia chính phủ liên minh vào các năm 1991 và 1995, nhờ vậy tiếp cận được với các nguồn lực quan trọng. Tuy các đảng đối lập “thuần túy” không còn, song PDS trở nên mạnh hơn, và sau đó Wade giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống vào năm 2000.

Thứ ba, các tác nhân quốc tế có thể mang lại sự khác biệt. Sự hỗ trợ bên ngoài đúng lúc giúp các lực lượng đối lập vượt qua ảnh hưởng tiêu cực của sân chơi không công bằng. Chẳng hạn, ở Nicaragua năm 1990, sự hỗ trợ của Mỹ cho phép liên minh đối lập thuê nhân viên, mua phương tiện vận động, mở văn phòng trên khắp cả nước, và chạy một chiến dịch quy mô quốc gia – tất cả những điều này góp phần quan trọng trong chiến thắng của nó. Trong các nước nghèo, nơi mà chỉ một số phương tiện đi lại hay một số đài truyền thông nông thôn có thể mang lại sự khác biệt lớn, thì sự hỗ trợ bên ngoài trong việc làm phẳng sân chơi không đòi hỏi nhiều tiền. Bằng cách cho phép các nhóm đối lập vươn tới cử tri trên khắp cả nước, ngay cả những sự hỗ trợ khiêm tốn nhất cũng có thể gia tăng cơ hội thắng cử của các đảng này.

Thứ tư, dù các trường hợp trên cho thấy người đương nhiệm có thể bị đánh bại ngay cả trong một sân chơi không công bằng, thì chúng không thực sự giúp làm phẳng sân chơi. Kết quả, sự chuyển giao quyền lực trong các trường hợp như vậy thường không thực sự mang đến dân chủ. Ở Belarus, Ukraine, và Zambia trong những năm 1990, hay Georgia, Kenya, và Senegal trong những năm 2000, sân chơi không công bằng vẫn tiếp tục tồn tại sau chuyển đổi, và các chính quyền kế nhiệm không thực sự là dân chủ.

Do đó, để dân chủ hóa thực sự, thường đòi hỏi các biện pháp tích cực nhằm mở rộng tiếp cận với nguồn lực và truyền thông, như đảm bảo tài chính công cho các đảng chính trị, cùng các quy định tăng cường sự độc lập của truyền thông. Chẳng hạn, ở Mexico, cải cách về tài chính và truyền thông thành công trong việc làm phẳng sân chơi sau năm 1996. Ngoài ra, và có lẽ là quan trọng nhất, đó phải thúc đẩy một nền kinh tế tư nhân phát triển. Bởi một nền kinh tế như vậy sẽ mở rộng nguồn lực sẵn có cho các đảng đối lập, cũng như tạo ra và duy trì cấu trúc truyền thông đa nguyên, qua đó giảm bớt tác động lạm dụng nhà nước của người cầm quyền. Chẳng hạn, ở Mexico và Đài Loan, phát triển kinh tế tạo ra một nền kinh tế tư nhân ngày càng độc lập và mạnh mẽ, qua đó cung cấp nguồn lực tài chính cho phe đối lập. Và vì vậy, dù PRI và KMT tiếp tục lạm dụng nhà nước trong những năm 1990s, song tác động của sự lạm dụng này giảm đi trong những thập kỷ gần đây.