3 phương án cải tổ Tối cao Pháp viện Hoa Kỳ

Tác giả: Tiến sĩ Russell Wheeler, học giả tham cứu của Chương trình Nghiên cứu Quản lý Nhà nước tại Viện Brookings. Ông còn là chủ tịch của Viện Quản lý Nhà nước, một think-tank phi đảng phái chuyên nghiên cứu quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước và tác động đến chính sách công. Đọc nguyên tác của bài viết tại đây.

***

Các ý chính

Ngay sau khi Thẩm phán Ruth Bader Ginsburg (RBG) qua đời, Tổng thống Donald Trump đã quyết định bổ nhiệm người thay thế. Việc này đã khiến cả nước Mỹ dồn sự chú ý vào Tối cao Pháp viện. Trong các chiến dịch tranh cử gần đây, Đảng Cộng hòa coi trọng vấn đề lựa chọn thẩm phán liên bang, nhất là các ghế thẩm phán tại Tối cao Pháp viện, hơn là Đảng Dân chủ. Phe Cộng hòa coi đây là một trong những vấn đề tranh cử hàng đầu của mình.

Tức giận vì phe Cộng hòa cương quyết xúc tiến bổ nhiệm ứng viên mà ông Trump chọn ở ngay thời điểm trước cuộc bầu cử, một số thành viên Đảng Dân chủ đã đề nghị mở rộng Tối cao Pháp viện vào năm sau nếu họ chiếm lại được cả Nhà Trắng và lưỡng viện Quốc hội. Trước đó, đã có các ứng viên tổng thống Đảng Dân chủ cũng đề nghị thay đổi số lượng thẩm phán và giới hạn nhiệm kỳ của các thẩm phán trong Tối cao Pháp viện.

Từ thế kỷ 19, Quốc hội chưa từng điều chỉnh số lượng chín thẩm phán của Tối cao Pháp viện. Chín thẩm phán này, giống như khoảng một nửa số 2.000 thẩm phán liên bang, có nhiệm kỳ được quy định trong điều khoản mà Hiến pháp gọi là “good behaviour” (hành xử tốt) – cơ bản nghĩa là tại vị lâu chừng nào họ muốn. Chỉ trong một vài trường hợp hiếm hoi họ mới bị sa thải thông qua tiến trình đàn hặc và phế truất ở Quốc hội.

Điều khoản này khiến cho vấn đề giới hạn nhiệm kỳ của thẩm phán gây tranh cãi. Liệu Quốc hội có thể giới hạn nhiệm kỳ của một thẩm phán tối cao nếu sau khi mãn nhiệm, Quốc hội sẽ bổ nhiệm vị này sang một tòa án liên bang hay không?

Đánh giá các đề xuất cải tổ

Các nhóm lợi ích và ứng viên tổng thống đưa ra cả những đề xuất mang tính đảng phái và phi đảng phái về vấn đề cải tổ Tối cao Pháp viện.

Thêm ghế Thẩm phán:

Đây là một đề xuất mang đậm tính đảng phái. Đảng Dân chủ, khi kiểm soát được cả Quốc hội và Nhà Trắng, muốn phê chuẩn một đạo luật để thêm hai ghế vào Tối cao Pháp viện. Mục đích là đưa thêm hai thẩm phán do Đảng Dân chủ chọn để đối trọng với hai thẩm phán bảo thủ mà ông Trump đã bổ nhiệm thành công.

Cựu Tổng chưởng lý Eric Holder là người nêu ra đề nghị này hồi tháng Ba 2019, và các nhóm cấp tiến như Đòi lại Tòa Án và Yêu cầu Công lý nhanh chóng tuyên bố ủng hộ.

Những người cổ súy kế hoạch này nói thẳng động cơ của họ. Họ cho rằng Đảng Cộng hòa đã ăn cắp một ghế thẩm phán tối cao của Đảng Dân chủ vào năm 2016, khi kiên quyết không chịu cân nhắc phê chuẩn Merrick Garland, thẩm phán mà Tổng thống Obama đề cử thay thế cho cố Thẩm phán Antonin Scalia. Sau đó, khi Trump đắc cử, Đảng Cộng hòa đã thế vào vị trí đó Thẩm phán Neil Gorsuch bằng phiên bỏ phiếu sặc mùi đảng phái. Phe cổ vũ thêm ghế vào Tối cao Pháp viện cũng chỉ vào vụ phê chuẩn Thẩm phán Brett Kavanaugh đầy tranh cãi và chỉ trích rằng cả Bộ Tư pháp lẫn Thượng viện (do Đảng Cộng hòa kiểm soát) đều không điều tra đầy đủ các cáo buộc ông này lạm dụng tình dục phụ nữ từ khi học cấp ba.

Xa hơn, Đảng Dân chủ trích rằng hai ông tổng thống đắc cử của Đảng Cộng hòa mà thua phiếu phổ thông (Trump và Bush con) đã bổ nhiệm được bốn thẩm phán trong số năm thẩm phán bảo thủ của Tối cao Pháp viện. Mà nếu Thượng viện do Phe Cộng hòa chiếm thế đa số phê chuẩn thẩm phán Barrett, thì con số bổ nhiệm được lên tới năm người.

Việc bổ nhiệm này thật là bất tương xứng bởi lý do sau. Trong lịch sử, Thượng viện thường phê chuẩn các ứng viên thẩm phán tối cao với tỷ lệ ủng hộ lớn, bất chấp sự thiếu công bằng trong bổ nhiệm thượng nghị sĩ (mỗi bang dù lớn nhỏ đều có hai đại diện). Số thượng nghị sĩ ủng hộ ứng viên đó thường đại diện cho đa số cử tri Hoa Kỳ. Tuy nhiên khi phê chuẩn thẩm phán Clarence Thomas (dưới thời Bush), Gorsuch và Kavanaugh (dưới thời Trump), số thượng nghị sĩ bỏ phiếu thuận chỉ đại diện cho ít hơn một nửa dân số Mỹ.

Một tòa án được thiết lập như vậy sẽ gây tranh cãi nếu ra quyết định đảo ngược một đạo luật được Quốc hội thông qua và một tổng thống Đảng Dân chủ được đa số cử tri bầu chọn. Và nguy cơ này là hiện hữu bởi hiện tại Đảng Cộng hòa đang chiếm đa số tại Tối cao Pháp viện, với 5/9 (và rất có thể sẽ là 6/9) ghế là thẩm phán bảo thủ.

Hành động này cũng có nguy cơ lớn đối diện với một cuộc khủng hoảng về tính chính danh. (Tôi đã phân tích cụ thể về vấn đề này tại đây, mặc dù tôi phản đối đề xuất tăng thêm số lượng thẩm phán tối cao).

Tối cao Pháp viện với 15 thẩm phán

Có các đề xuất khác ít nhiều mang dáng vẻ phi đảng phái hơn. Chúng phản ánh thái độ “phải làm gì đó” về việc Tối cao Pháp viện đang thiếu cơ cấu lưỡng đảng hợp lý.

Cựu Thị trưởng thành phố South Bend Pete Buttigieg, người từng ra tranh cử tổng thống năm nay, đề nghị lập một Tối cao Pháp viện với 15 ghế thẩm phán. Mượn một bài nghiên cứu luật, ông đề xuất cấu trúc Tối cao Pháp viện gồm có 10 thẩm phán được chia đều giữa những người “có liên quan” đến một trong hai đảng; 10 người này sau đó sẽ chọn thêm năm người nữa. Buttiegieg tuyên bố trong một phiên tranh luận hồi tháng 10 năm ngoái rằng cơ cấu như vậy sẽ “phi chính trị hóa Tòa án”. “Chúng ta không thể tiếp tục như thế này”, ông nói, “khi mà mỗi lần Tối cao Pháp viện có một chỗ trống thì chúng ta lại lao vào cuộc chiến ý thức hệ với nhau như ngày tận thế”. (Bài báo nghiên cứu đó còn đề xuất Tối cao Pháp viện lập bằng chín thành viên được rút thăm từ khoảng 170 thẩm phán tòa phúc thẩm. Tuy nhiên phương án này ít được chú ý.)

Giới hạn nhiệm kỳ đối với thẩm phán tối cao

Một đề nghị phi đảng phái được ủng hộ hơn cả là áp dụng nhiệm kỳ lên các thẩm phán của Tối cao Pháp viện. Ý tưởng này đã được một nhóm lưỡng đảng gồm các thẩm phán và giáo sư luật đưa ra vào năm 2009. Nhà phân tích chính trị lâu năm và rất được trọng vọng Norman Ornstein đã thúc đẩy ý tưởng này ít nhất từ năm 2014 và thường xuyên đề cập lại phương án cải tổ này.

Theo đó, họ đề xuất nhiệm kỳ của mỗi thẩm phán tối cao là 18 năm, sau đó nếu các vị này đồng ý, người mãn nhiệm sẽ được chuyển sang làm việc ở một tòa án cấp thấp hơn để tôn trọng quy định “Hành xử tốt” trong Hiến pháp.

Nếu áp dụng triệt để đề xuất này, khoảng mỗi hai năm Tối cao Pháp viện sẽ có một chỗ trống (trừ trường hợp bất ngờ xảy ra thì có nhiều hơn). Điều này, theo lập luận của phe ủng hộ, sẽ làm giảm nhiệt các cuộc chiến phê chuẩn thẩm phán. Cả hai đảng sẽ nhận ra rằng dù là ứng viên thuộc đảng nào thì sẽ không ngồi yên trên ghế đó suốt một phần tư thế kỷ hoặc lâu hơn như bấy lâu nay nữa. Hơn thế, việc thường xuyên có ghế trống sẽ làm giảm động lực khiến hai đảng phải tìm kiếm một ứng viên trẻ, ít kinh nghiệm với hy vọng thẩm phán mà mình chọn sẽ tại vị trong suốt hai, ba thập kỷ tiếp theo. Nó sẽ giúp thay máu thường xuyên hơn cho một thiết chế được lập ra khi mà tuổi thọ trung bình của người Mỹ thấp hơn bây giờ nhiều.

Các câu hỏi lớn

Nhu cầu thay đổi Tối cao Pháp viện hiện nay ra sao?

Thường phải có một cuộc khủng hoảng để tạo ra được động lực đủ lớn cho một phong trào đòi hỏi cải tổ hệ thống tòa án liên bang. Cho đến gần đây, ít có bằng chứng cho thấy công luận Mỹ đủ quan tâm đến một sự thay đổi như thế. Tuy nhiên, việc phe Cộng hòa đang ráo riết đòi đưa ứng viên của mình vào vị trí của cố Thẩm phán RBG ngay sát cuộc bầu cử dường như đã châm một mồi lửa vào đòi hỏi thay đổi.

Năm 2019, câu hỏi về quy mô Tối cao Pháp viện đã xuất hiện, tuy không trực tiếp, trong các cuộc tranh luận của Đảng Dân chủ. Điều này được đặc biệt nhắc đến trong cuộc tranh luận giữa 12 ứng viên tổng thống hồi tháng 10 năm ngoái, và giới bình luận chính trị cũng thỉnh thoảng nêu ra vấn đề này. Trong bản tóm tắt tranh tụng trước Tối cao Pháp viện, một số Thượng nghị sĩ Dân chủ đã dẫn khảo sát toàn quốc của Đại học Quinnipiac hồi tháng 5/2019 mà họ nói là cho thấy “phần lớn người Mỹ nay tin rằng Tối cao Pháp viện nên được tái cơ cấu để giảm ảnh hưởng chính trị”. Tuy vậy, khảo sát này không nói đến tái cấu trúc như thế nào, và đa số được nói đến chỉ là hơn một nửa một chút.

Một khảo sát toàn quốc khác của Khoa Luật, Đại học Marquette vào tháng 10/2019 yêu cầu người tham gia trả lời một danh sách các câu hỏi dài về Tối cao Pháp viện. Họ phát hiện gần 3/5 phản đối “tăng số lượng thẩm phán”. Thậm chí trong số những đảng viên Dân chủ trung thành (so với những người chỉ nghiêng về phía Đảng Dân chủ), thì tỷ lệ ủng hộ/phản đối việc mở rộng tòa tối cao cũng bị chia đều. Ngược lại, gần 3/4 người trả lời ủng hộ giới hạn nhiệm kỳ thẩm phán, bất chấp đảng phái.

Hiện nay, cuộc đua tổng thống 2020 đã bước vào giai đoạn bứt tốc. Thêm vào đó, Tối cao Pháp viện bây giờ là nơi định đoạt các vấn đề ngày càng phân cực như: quyền được tuyển dụng của người chuyển giới, số phận của người nhập cư trái phép tới Mỹ khi còn là trẻ em. Bối cảnh này khiến các đề xuất cải tổ Tối cao Pháp viện như mở thêm ghế hay cắt giảm nhiệm kỳ ngày càng có trọng lực hơn. Mức độ quan trọng của nó vượt qua lời khoe mẽ về thành tích bổ nhiệm hàng trăm thẩm phán liên bang của Trump, hay cam kết bổ nhiệm thêm thẩm phán cấp tiến để bảo vệ quyền phá thai của Biden.

Mở rộng Tối cao Pháp viện có tạo thành vòng lặp ăn miếng trả miếng không?

Có. Việc một đảng thông qua được phương án thêm ghế vào Tối cao Pháp viện có thể châm ngòi cho một cuộc chiến ăn miếng trả miếng không hồi kết. Nếu cuộc bầu cử lần này, một đảng chiếm quyền kiểm soát và mở rộng được Tối cao Pháp viện, thì cuộc bầu cử sau mà đảng kia cầm quyền thì họ sẽ lại cắt gọt hay thêm tiếp các thẩm phán mà họ ưa thích vào Tòa án. Vòng lặp chính trị này sẽ là tai hại cho tòa án, chẳng tạo ra được cái gì ngoài tốn tiền thuê thợ mộc để cách vài năm lại đóng thêm ghế và mở rộng chỗ ngồi trong Tối cao Pháp viện.

Có gì bất khả xâm phạm với con số chín của Tối cao Pháp viện vậy?

Hiến pháp Mỹ không quy định Tối cao Pháp viện phải có bao nhiêu người. Trên thực tế, số thẩm phán đã dao động từ 5 đến 10, phụ thuộc vào số lượng khu vực tư pháp. Cho đến cuối thế kỷ 19, công việc quan trọng của thẩm phán tối cao là đi tới khu vực mà họ được chỉ định để xét xử các vụ án ở tòa án khu vực cũ. Hệ thống này tồn tại cho đến năm 1891. Vào những năm 1860, Quốc hội cố định số lượng chín khu vực tư pháp, do đó số thẩm phán từ đó cũng ổn định ở số chín.

Mặc dù con số này được tạo ra có vẻ ngẫu nhiên, một số người coi con số chín thẩm phán tối cao là lý tưởng – không quá lớn cũng không quá nhỏ.

Khi phản đối kế hoạch thêm thẩm phán vào Tối cao Pháp viện của Tổng thống Franklin Roosevelt năm 1937, Chánh án Charles Evans Hughes cảnh báo: “Thêm thẩm phán sẽ thêm người phải nghe tranh cãi, thêm thẩm phán sẽ thêm người cần bàn thảo, thêm thẩm phán sẽ thêm người phải thuyết phục và phải ra quyết định. Xét về yêu cầu, tính hiệu quả và đầy đủ của các công tác tại Tối cao Pháp viện, số lượng thẩm phán hiện tại được cho là đã đủ nhiều rồi”.

Trong số 54 tòa tối cao của các bang và vùng lãnh thổ của Mỹ, 29 tòa án có bảy thành viên. Chỉ có 10 tòa án có chín  thành viên, và không có nơi nào nhiều hơn chín. Số lượng thẩm phán của 13 tòa phúc thẩm liên bang dao động từ sáu đến 29 vị, với số lượng trung vị là 13. Tuy nhiên, những tòa án này thường xét xử với một hội đồng thẩm phán ba người được chọn ngẫu nhiên. Việc lập các hội đồng thẩm phán ba người như vậy cho Tối cao Pháp viện là bất khả thi bởi vì bên thua kiện hẳn sẽ kháng cáo vụ án lên hội đồng toàn thể của Pháp viện. Việc này tạo ra các tranh cãi mới về việc có nên xử phúc thẩm hay không, và nếu có thì nó có lẽ vi phạm Điều III Hiến Pháp, quy định chỉ có một Tối cao Pháp viện mà thôi.

Tối cao Pháp viện của Anh có 12 người, làm việc chủ yếu trong các hội đồng thẩm phán. Tòa án cùng cấp của Canada có chín và Úc có bảy thẩm phán.

Đề xuất bổ sung thêm thẩm phán, và để các thẩm phán bổ nhiệm thêm thẩm phán mới có vi hiến hay không? Điều này có khả thi không?

Quốc hội có quyền hiến định thay đổi số lượng thành viên Tối cao Pháp viện. Để tránh tranh cãi về vấn đề vi hiến hay không, Quốc hội chỉ cần thông qua một số điều luật liên quan đến tính đảng phái của các thẩm phán.

Khoản 251(a), Điều 28 Bộ luật Hoa Kỳ quy định không nhiều hơn năm trong số chín thẩm phán của Tòa án Thương mại Quốc tế được phép là thành viên của cùng một đảng. Tuy vậy, trang web của Tòa án Thương mại không nhắc gì đến yêu cầu đảng phái của các thẩm phán, có lẽ thể hiện thái độ chung là không ủng hộ điều luật này.

Vấn đề ít gây tranh cãi hơn là liệu việc để cho thẩm phán bầu chọn ra thẩm phán mới có vi hiến hay không.

Điều II, Hiến pháp quy định tổng thống Mỹ có quyền bổ nhiệm, Thượng viện có quyền phê chuẩn các thẩm phán cho Tối cao Pháp viện. Tức là Thượng viện có thể trao cho tổng thống, tòa án hoặc quan chức nhánh hành pháp, “quyền lực bổ nhiệm các vị trí bên dưới nếu họ thấy phù hợp”.

Kế hoạch phân bổ thẩm phán tối cao theo công thức 5-5-5 có lẽ sẽ không được phần lớn các nhà lập pháp chấp nhận. Đối với họ, nó giống như chắp vá vụng về cỗ máy tư pháp một cách quá đơn giản, và sẽ làm tổn hại các thứ bậc trách nhiệm đối với các thẩm phán được thẩm phán khác lựa chọn.

Tác dụng của giới hạn nhiệm kỳ là gì?

Bảng dưới đây trình bày các thông tin về thời gian phục vụ của thẩm phán tối cao từ khi Quốc hội cố định con số chín thành viên.

Giới hạn nhiệm kỳ tạo ra chỗ trống thường xuyên trong Tối cao Pháp viện, có thể giúp hạ nhiệt các cuộc chiến bổ nhiệm thẩm phán vốn đang diễn ra khoảng hai lần mỗi tám năm. Nhưng phương án này cũng có nguy cơ tạo ra tranh cãi khốc liệt, kéo dài và lặp lại theo chu kỳ trong bối cảnh chính trị phân cực hiện tại. Cụ thể, một cuộc bầu cử diễn ra ngay trước khi kết thúc nhiệm kỳ 18 năm của một thẩm phán tối cao có thể cuốn tòa án vào những trận chiến bầu cử gay gắt hơn những gì chúng ta từng chứng kiến.

Còn những hậu quả khó thấy trước thì sao? Chẳng hạn, một thẩm phán sắp mãn nhiệm có sẵn sàng phân xử một vụ án mà họ bình thường sẽ hoãn lại, hoặc để vấn đề đi qua các tòa phúc thẩm trước hay không?

Câu hỏi lớn hơn

Thực tế rằng người ta đang phải tranh cãi về các đề xuất này cho thấy sự xuống cấp của tiến trình bổ nhiệm thẩm phán liên bang, một sự xuống cấp đã bị dồn ứ qua nhiều thập kỷ.

Một công tác trước kia chỉ coi là nhiệm vụ cận pháp lý của chính phủ – việc bổ nhiệm và xác nhận thẩm phán liên bang –  kéo dài từ một, hai tháng thành những cuộc vật lộn đôi khi dài cả năm, thậm chí đối với các ứng viên không gây tranh cãi.

Cả hai đảng đều đã phá hoại tấm khiên chắn bảo vệ vốn từng giúp các tổng thống và thượng nghị sĩ lựa chọn các ứng viên trong một phạm vi ý thức hệ chính thống, thậm chí cho phép vài người ngoài cuộc trong một số trường hợp. Nhưng Đảng Dân chủ đã bỏ qua tiến trình filibuster đối với hầu hết các ứng viên của họ, rồi Đảng Cộng hòa chôn luôn tiến trình đảm bảo sự đồng thuận lưỡng đảng này với các ứng viên thẩm phán tối cao. Xa hơn, Đảng Cộng hòa còn kết thúc một truyền thống kéo dài cả thế kỷ cho phép thượng nghị sĩ phủ quyết ứng viên thẩm phán khu vực đến từ bang của mình. Điều đáng lưu ý là chính Đảng Cộng hòa lại đã từng lạm dụng truyền thống này để ngăn cản hàng loạt các ứng viên mà Obama bổ nhiệm.

Hãy đổ tội cho sự phân cực chính trị đảng phái ngày càng nghiêm trọng đã làm xuống cấp tiến trình bổ nhiệm tư pháp này. Nhưng Đảng Cộng hòa phải chịu trách nhiệm nhiều hơn cho hành động chặn đá cản đường chưa có tiền lệ đối với việc Tổng thống Obama bổ nhiệm thẩm phán sau khi họ chiếm được Thượng viện năm 2015. Các thượng nghị sĩ Cộng hòa đã giữ chiếc ghế trống mà cố Thẩm phán tối cao Scalia để lại làm con tin và dùng xảo ngôn để biện hộ cho việc bổ nhiệm ứng viên của mình vào năm 2020. Thượng viện của Đảng Cộng hòa vào hai năm 2015-2016 đã phê chuẩn số thẩm phán thượng phẩm và sơ thẩm ít hơn nhiều so với các thượng viện trước đây trong hai năm cuối của một chính phủ cũng bị chia rẽ.

Đến lượt chính quyền Trump, sự cản trở trước kia của Đảng Cộng hòa đã khiến Đảng Dân chủ dồn hết lực lượng vào một cuộc chiến nảy lửa nhằm ngăn cản tiến trình bổ nhiệm thẩm phán của ông Trump. Đặc biệt là khi bổ nhiệm thẩm phán vào Tối cao Pháp viện và tòa phúc thẩm. Tới nay, ông Trump đã thông qua được 53 ghế thẩm phán tòa phúc thẩm rất bảo thủ, một điều gây tranh cãi khi xét về việc Trump thua phiếu phổ thông năm 2016, tức là có vẻ trái với ý nguyện của đa số người Mỹ.

Các đề xuất cải tổ tòa án thường bị coi là lạ lùng lại hoàn toàn hợp lý trong môi trường chính trị chia rẽ đảng phái hôm nay. Nếu hệ thống tư pháp liên bang hiện nay trở thành phiên bản thế kỷ 21 của hệ thống những năm 1930 (mà đã từ chối lời kêu gọi thay đổi của đa số cử tri), thì những đề xuất này còn càng cần thiết hơn nữa.