Mất nhiều hơn được: Thương chiến Mỹ – Trung gây tổn thất cho Mỹ như thế nào

Dịch từ bài “More pain than gain: How the US-China trade war hurt America” của hai học giả Ryan Hass và Abraham Denmark của Viện Brookings, đăng ngày 07/08/2020.

Khi còn là một ứng cử viên vào năm 2016, ông Donald Trump đã xây dựng lập luận rằng mình xứng đáng cho vị trí tổng thống bằng ưu thế mà ông tự nhận là một nhà đàm phán thương mại (tài ba). Khi cuộc bầu cử năm 2020 đến gần, Tổng thống Trump và những người đại diện của ông đang nhấn mạnh điều đó, bao gồm cả việc thổi phồng cái mà ông gọi là “thỏa thuận vĩ đại nhất từng thấy”: Thỏa thuận thương mại “giai đoạn một” với Trung Quốc. Thỏa thuận bao gồm việc Trung Quốc cam kết cho đến cuối năm 2021 sẽ mua thêm 200 tỷ USD hàng hóa của Mỹ so với mức (giá trị nhập khẩu hàng hóa từ Mỹ) năm 2017.

Sáu tháng sau khi thỏa thuận được ký kết, cái được và cái mất của thỏa thuận này ngày càng hiện rõ. Mặc dù Trump tuyên bố rằng “chiến tranh thương mại là một điều tốt và dễ giành chiến thắng”, kết quả cuối cùng của thỏa thuận thương mại Mỹ – Trung giai đoạn một – và cuộc thương chiến diễn ra trước nó – đã gây tổn hại đáng kể cho nền kinh tế Mỹ mà không giải quyết được các vấn đề kinh tế cơ bản.

Tuy nhiên, tác động của cuộc thương chiến đã vượt ra ngoài lĩnh vực kinh tế. Việc Trump ưu tiên cho thỏa thuận thương mại và giảm ưu tiên cho tất cả các khía cạnh khác trong quan hệ hai nước đã tạo ra một môi trường dễ dãi hơn để Trung Quốc thúc đẩy lợi ích của mình ở nước ngoài và đàn áp người dân của mình ở quê nhà, yên chí rằng các phản ứng của người Mỹ sẽ bị Tổng thống Trump dập tắt do e ngại nguy cơ mất thỏa thuận.

Nguồn gốc cuộc thương chiến

Trong chiến dịch tranh cử tổng thống năm 2016, đoạn điệp khúc được ứng cử viên Trump lặp đi lặp lai là chỉ ra thương mại của Mỹ – Trung và các thỏa thuận thương mại cho phép điều đó là nguyên nhân chính dẫn đến việc Hoa Kỳ mất việc làm trong lĩnh vực chế tạo và sở hữu trí tuệ. Ông nói rằng Trung Quốc phải chịu trách nhiệm về “vụ trộm cắp lớn nhất trong lịch sử thế giới” và chỉ trích (việc Trung Quốc gây ra) thâm hụt thương mại của Mỹ với Trung Quốc, mà vào năm 2016 là khoảng 346 tỷ USD.

Ông tuyên bố: “chúng ta không thể tiếp tục để Trung Quốc cưỡng hiếp đất nước của chúng ta”.

Xây dựng hình ảnh Donald Trump là một nhà đàm phán thương mại kiệt xuất, chiến dịch của ông đã tung ra một chiến lược cải cách quan hệ thương mại Mỹ – Trung, trong đó cam kết “tạo ra thỏa thuận có lợi hơn với Trung Quốc để giúp các doanh nghiệp và công nhân Mỹ cạnh tranh”. Trump đã vạch ra một kế hoạch gồm bốn phần để đảm bảo một thỏa thuận có lợi hơn với Trung Quốc: tố cáo Trung Quốc là kẻ thao túng tiền tệ; đương đầu với Trung Quốc về vấn đề sở hữu trí tuệ và những lo ngại về chuyển giao công nghệ cưỡng ép; chấm dứt việc Trung Quốc sử dụng các công cụ trợ cấp xuất khẩu và các tiêu chuẩn về lao động và môi trường lỏng lẻo; và giảm thuế suất cho các doanh nghiệp Mỹ để làm cho ngành sản xuất của Mỹ có tính cạnh tranh hơn.

Khi mới nhậm chức, Trump đã tìm cách đàm phán trực tiếp với Bắc Kinh để giải quyết những lo ngại về cơ cấu các chính sách kinh tế của Trung Quốc. Chỉ trong ba tháng tại vị, ông đã gặp nhà lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình tại Mar-a-Largo, nơi họ đồng ý thiết lập Kế hoạch Hành động 100 ngày (100-Day Action Plan) để giải quyết những khác biệt thương mại.

Tháng tiếp theo, Trung Quốc đồng ý mở cửa (một chút) nền kinh tế của mình cho các doanh nghiệp và ngành dịch vụ của Mỹ để đổi lấy sự thâm nhập sâu hơn của Trung Quốc trong thương mại song phương (với Mỹ) và Mỹ công nhận Sáng kiến Vành đai và Con đường của Trung Quốc.

Tuy nhiên, các cuộc đàm phán tiếp theo đã thất bại khi Washington thúc đẩy Bắc Kinh nhượng bộ nhiều hơn và Bắc Kinh chống sức ép của Mỹ. 100 ngày kết thúc vào tháng 07/2017 mà không có thỏa thuận, không có họp báo và không có tuyên bố chung nào ngoài cuộc họp đầu tiên của Đối thoại Kinh tế Toàn diện Mỹ-Trung (U.S.-China Comprehensive Economic Dialogue) (được chính quyền Trump tuyên bố chấm dứt bốn tháng sau đó).

Tổng thống Trump đã phát động thương chiến để gây áp lực buộc Bắc Kinh thực hiện những thay đổi đáng kể lên các mặt của hệ thống kinh tế Trung Quốc có mục đích thúc đẩy các hành vi thương mại không công bằng của Trung Quốc, bao gồm ép buộc chuyển giao công nghệ, hạn chế (các doanh nghiệp Mỹ) tiếp cận thị trường, đánh cắp sở hữu trí tuệ và trợ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước.

Trump lập luận rằng các hàng rào thuế quan (tariffs – thuế quan, hay còn gọi là thuế nhập khẩu) đơn phương (của Mỹ) sẽ làm giảm thâm hụt thương mại của Hoa Kỳ với Trung Quốc và buộc các công ty Mỹ phải đưa các nguồn việc làm trong lĩnh vực chế xuất trở lại đất nước. Trong khoảng thời gian từ tháng 07/2018 đến tháng 08/2019, Mỹ đã công bố kế hoạch áp thuế quan đối với hơn 550 tỷ USD hàng hóa Trung Quốc và Trung Quốc đã trả đũa bằng thuế quan đối với hơn 185 tỷ USD hàng hóa Mỹ.

Các tổn thất kinh tế của cuộc chiến tranh thương mại

Chiến tranh thương mại đã gây thương tổn cho nền kinh tế của cả hai bên và dẫn đến sự chuyển hướng của các dòng chảy thương mại ra khỏi Trung Quốc và Hoa Kỳ. Như Heather Long mô tả trên tờ Washington Post, “nền kinh tế Mỹ tăng trưởng chậm lại, đầu tư kinh doanh đóng băng và các công ty không thuê được nhiều người. Trên toàn quốc, nhiều nông dân phá sản, và lĩnh vực sản xuất và vận tải hàng hóa đã xuống đến mức thấp chưa từng thấy kể từ cuộc suy thoái gần nhất. Những việc làm của Trump chẳng khác gì là một trong những đợt tăng thuế lớn nhất trong nhiều năm qua.”

Một nghiên cứu vào tháng 09/2019 của Moody’s Analytics cho thấy cuộc thương chiến đã khiến nền kinh tế Mỹ thiệt hại gần 300.000 việc làm và ước tính khoảng 0,3% GDP thực tế. Các nghiên cứu khác đưa ra chi phí (của cuộc thương chiến) vào khoảng 0,7% GDP Hoa Kỳ. Một báo cáo năm 2019 từ Bloomberg Economics ước tính rằng cuộc chiến tranh thương mại sẽ khiến nền kinh tế Mỹ thiệt hại 316 tỷ USD đến cuối năm 2020, trong khi nghiên cứu gần đây hơn từ Ngân hàng Dự trữ Liên bang New York (Federal Reserve Bank of New York) và Đại học Columbia (Columbia University) cho thấy các công ty Mỹ mất ít nhất 1,7 nghìn tỷ USD trong sụt giá cổ phiếu, là kết quả của việc Mỹ áp thuế quan lên hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc.

Nhiều nghiên cứu cho thấy, các công ty của Hoa Kỳ (chứ không phải của Trung Quốc) là đối tượng chính phải gánh chịu mức thuế nhập khẩu của Mỹ, với chi phí ước tính gần 46 tỷ USD.  Thuế quan buộc các công ty Mỹ phải chấp nhận tỷ suất lợi nhuận thấp hơn, cắt giảm lương và việc làm cho công nhân Mỹ, trì hoãn việc tăng hoặc nới rộng mức lương tiềm năng và tăng giá đối với người tiêu dùng hoặc các công ty Mỹ. Người phát ngôn của Cục Nông nghiệp Hoa Kỳ (American Farm Bureau) nói rằng “nông dân đã mất phần lớn thị trường trị giá 24 tỷ USD ở Trung Quốc” vì các hành động trả đũa của Trung Quốc.

Trong khi đó, thâm hụt thương mại hàng hóa của Mỹ với Trung Quốc tiếp tục tăng, đạt mức kỷ lục 419,2 tỷ USD trong năm 2018. Đến năm 2019, thâm hụt thương mại đã giảm xuống còn 345 tỷ USD, gần bằng mức của năm 2016, phần lớn là do dòng chảy thương mại giảm. Cần lưu ý rằng, trong khi thâm hụt của Mỹ với Trung Quốc giảm, thâm hụt thương mại tổng thể của Mỹ lại không giảm. Các hàng rào thuế quan đơn phương của Trump đối với Trung Quốc đã làm chệch hướng dòng chảy thương mại từ Trung Quốc, khiến thâm hụt thương mại của Hoa Kỳ với châu Âu, Mexico, Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan tăng lên.

Trung Quốc cũng cảm thấy thấm đòn do hậu quả của cuộc chiến tranh thương mại, mặc dù dường như không đủ để chịu khuất phục trước các yêu cầu cốt lõi mà chính quyền Trump đưa ra về một cuộc cải cách cơ cấu đáng kể. Trên thực tế, khi chiến tranh thương mại kéo dài, Bắc Kinh đã giảm thuế quan đối với các đối tác thương mại khác của mình vì nước này muốn giảm sự phụ thuộc vào thị trường Mỹ. Thỏa thuận cuối cùng mà hai bên công bố vào ngày 15/01/2020, phần lớn giống với đề nghị mà Bắc Kinh đã đưa ra từ đầu – tăng cường mua hàng hóa cộng với các cam kết về việc cải thiện bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, tiền tệ và chuyển giao công nghệ ép buộc.

Các thiếu sót của thỏa thuận này là không có thêm bất kỳ một bước tiến nào về vấn đề trợ cấp, doanh nghiệp nhà nước và việc Trung Quốc sử dụng chính sách công nghiệp để tạo lợi thế cho các công ty của mình so với các đối thủ cạnh tranh nước ngoài. Ngoài lĩnh vực tài chính thì các tiến bộ về tiếp cận thị trường cũng tỏ ra không mấy ấn tượng. Những thách thức này và những thách thức khác đã trì hoãn cuộc đàm phán giai đoạn hai, mà Trump gần đây nói rằng nó đang không được cân nhắc.

Một môi trường dễ dãi hơn thúc đẩy các cuộc gây hấn và đàn áp của Trung Quốc

Trong suốt giai đoạn này, Tổng thống Trump đã nỗ lực phát triển mối quan hệ êm đẹp và tích cực với Trung Quốc – và đặc biệt là với Chủ tịch Tập Cận Bình – và giải thích rằng nỗ lực của ông ta là nhằm mục đích thúc đẩy các cuộc đàm phán thương mại. Trump công khai ca ngợi năng lực và tài lãnh đạo của ông Tập trong khi né tránh những điểm xung đột song phương gay gắt trong các cuộc cam kết riêng tư. Thay vào đó, Trump được cho là đã sử dụng các cuộc trao đổi riêng với ông Tập để thúc giục ông ta hành động theo các ưu tiên cá nhân của mình, hầu hết liên quan đến các cuộc đàm phán thương mại, và, có một thời gian ngắn, là vấn đề Triều Tiên.

Vào tháng Sáu năm 2019, Trump được cho là đã hứa với Tập Cận Bình trong một cuộc điện thoại riêng tư rằng Hoa Kỳ sẽ kiềm chế chỉ trích Trung Quốc về vấn đề Hong Kong khi các cuộc đàm phán thương mại đang diễn ra. Tháng sau, Trump cho biết ông tin rằng Tập Cận Bình đã hành động “rất có trách nhiệm” với các cuộc biểu tình ở Hồng Kông, đồng thời nói thêm, “bây giờ chúng tôi đang thúc đẩy các thỏa thuận thương mại. Chúng ta sẽ xem chuyện gì xảy ra.”

Ông Trump đã công khai bày tỏ quan điểm tương tự vào tháng 11 khi tránh chỉ trích ông Tập về vấn đề Hong Kong và liên kết vấn đề này với các cuộc đàm phán thương mại, nói rằng, “chúng ta phải đứng về phía Hong Kong, nhưng tôi cũng đứng về phía Chủ tịch Tập”. Ông nói thêm rằng ông Tập là “một người bạn của tôi, ông ấy là một người đàn ông phi thường” và mô tả các cuộc biểu tình ở Hong Kong là một “yếu tố phức tạp” trong các cuộc đàm phán thương mại. Vào ngày 10/01/2020, khi Laura Ingraham trên đài Fox News hỏi Trump về “vấn đề nhân quyền ở Trung Quốc” và đề cập đến “một triệu người trong các trại cải tạo, trại giam giữ”, ông Trump trả lời: “Chà, tôi đang đi đúng hướng, bởi vì chúng tôi đang thực hiện… những cuộc đàm phán thương mại tuyệt vời”.

John Bolton, khi đó là cố vấn an ninh quốc gia, tuyên bố rằng lý do đằng sau việc Tổng thống Trump ưu tiên một thỏa thuận thương mại với Trung Quốc hơn là những cân nhắc khác đã được nêu rõ trong cuộc gặp riêng với Tập Cận Bình tại Hội nghị Thượng đỉnh G20 tháng 06/2019 ở Nhật Bản. Theo Bolton, Trump đã nói với Tập về việc xây dựng các trại giam giữ một triệu người Hồi giáo Duy Ngô Nhĩ ở Tân Cương, rằng đó chính xác là điều đúng đắn cần làm và yêu cầu Tập Cận Bình giúp ông giành chiến thắng trong cuộc bầu cử tổng thống sắp tới bằng cách mua thêm đậu nành và lúa mì (cho Mỹ).

Trump sau đó đã thách thức Bolton về các dữ kiện này, đăng tweet nói rằng cuốn sách của Bolton “là một tập hợp những lời dối trá và những câu chuyện bịa đặt”. Trump đặc biệt phủ nhận những cáo buộc của Bolton về Tân Cương. Tuy nhiên, tại một cuộc vận động tranh cử ở Manchester, New Hampshire, vào ngày 10/02/2020, Trump tuyên bố, “tháng trước, chúng tôi đã ký một thỏa thuận thương mại đột phá với Trung Quốc, cho phép đánh bại rất nhiều đối thủ của chúng tôi”.

Mặc dù các thành viên khác của chính quyền Trump, bao gồm Phó Tổng thống Mike Pence và Ngoại trưởng Mike Pompeo, đã thẳng thắn chỉ trích sự đàn áp của Trung Quốc trong nước và hành vi gây hấn ở nước ngoài, nhưng tuyên bố của họ đối với Bắc Kinh không được coi là đại diện cho quan điểm phản đối của tổng thống. Trong thời gian này, chính quyền Trump đã thực hiện một loạt các hành động chống lại Trung Quốc, bao gồm thắt chặt kiểm soát xuất khẩu, tăng cường sàng lọc đầu tư, thách thức các công ty công nghệ Trung Quốc và cản trở Sáng kiến Vành đai và Con đường. Tuy nhiên, trong hệ thống chủ nghĩa Lenin phân chia quyền lực từ thượng đến hạ của Bắc Kinh, các tín hiệu mà các nhà lãnh đạo khác gửi đến Tập Cận Bình và phản ứng của ông Tập đối với những thông điệp đó, có sức nặng đáng kể. Cả Hoa Kỳ và bất kỳ quốc gia nào khác không được phép có hai chính sách đối ngoại với Trung Quốc. Chỉ có một. Ăng-ten của Bắc Kinh sẽ được xoay theo tín hiệu mà các nhà lãnh đạo khác gửi đến.

Rõ ràng, giới lãnh đạo Trung Quốc hoàn toàn chịu trách nhiệm về những hành động liều lĩnh mang tính dân tộc chủ nghĩa ở bên ngoài lãnh thổ và sự đàn áp tàn bạo của họ ở trong nước. Tuy nhiên, các quyết định (hung hăng) hiện tại của Bắc Kinh đã được đưa ra nhanh chóng và dễ dàng hơn do họ tin vào sự tập trung nhất quán của ông Trump vào vấn đề thương mại và vì lợi ích của mình, ông Trump sẽ không để các vấn đề khác cản trở việc chốt thỏa thuận hoặc làm chệch hướng việc thực hiện thỏa thuận.

Ngay cả trong những tuần sau khi ký kết Thỏa thuận Thương mại giai đoạn một, Tổng thống Trump vẫn tập trung vào việc trấn an sự ủng hộ của ông Tập. Trong nhiều tuần, Trump liên tục ca ngợi phản ứng của ông Tập đối với sự lây lan nhanh chóng của COVID-19 ở Trung Quốc. Giọng điệu của Trump không thay đổi cho đến khi virus rung hồi chuông cảnh báo ở Hoa Kỳ.

Cuộc thương chiến có đáng hay không?

Hai bên tuyên bố tạm ngưng chiến tranh thương mại tại một lễ ký kết được trang hoàng bóng bẩy tại Nhà Trắng có sự tham gia của Tổng thống Trump và Phó Thủ tướng Quốc vụ viện Trung Quốc Lưu Hạc, thành viên đứng thứ 11 trong giới lãnh đạo Trung Quốc. Mặc dù toàn bộ nội dung của thỏa thuận chưa được công bố, các báo cáo cho biết thỏa thuận cam kết Trung Quốc sẽ mua thêm 200 tỷ USD các sản phẩm của Mỹ trong vòng hai năm so với mức của năm 2017. Văn bản của thỏa thuận được công bố cho thấy Trung Quốc cam kết bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ của Mỹ, ngừng bắt ép chuyển giao công nghệ và kiềm chế sử dụng công cụ phá giá tiền tệ như một vũ khí thương mại. Nó cũng bao gồm một cơ chế thực thi cho phép áp thuế nhập khẩu nếu tranh chấp không được giải quyết.

Trong sáu tháng kể từ khi thỏa thuận được ký kết, triển vọng Trung Quốc đạt được các mục tiêu mua hàng đã lu mờ đi đáng kể. Theo tính toán của Bloomberg dựa trên dữ liệu của Cục Hải quan Trung Quốc, Trung Quốc trong nửa đầu năm 2020 chỉ mua 23% tổng mục tiêu mua hàng của cả năm. Trong khi một phần của điều này có thể quy cho sự gián đoạn dòng chảy thương mại do COVID-19 gây ra, phần lớn chỉ tiêu còn thiếu là do sự không thực tế của thỏa thuận ngay từ đầu.

Trong thỏa thuận giai đoạn một, theo mô tả của Brad W. Setser và Dylan Yalbir tại Hội đồng Quan hệ Đối ngoại (Council on Foreign Relations), Trung Quốc đã cam kết mua thêm khoảng 60 tỷ USD hàng hóa của Mỹ so với năm 2017 – khoảng 180 tỷ USD hàng hóa của Mỹ trong năm nay. Tuy nhiên, xuất khẩu hàng hóa của Mỹ sang Trung Quốc hiện thấp hơn đáng kể so với năm 2017. Nói cách khác, Bắc Kinh về cơ bản đã thanh toán cho thỏa thuận này bằng một lời hứa hẹn “hão” về việc mua hàng hóa của Mỹ. Có vẻ như Tổng thống Trump đã coi một tờ giấy ghi nợ như một bản tuyên bố chiến thắng.

Thời gian sẽ trả lời liệu những đổi mới trong thỏa thuận về việc thực thi có thành công hay không trong khi những đổi mới khác đã thất bại và phần lớn chúng sẽ phụ thuộc vào thiện chí của Trung Quốc trong việc chuyển giao các thỏa thuận thành luật và, quan trọng là thực thi chúng. Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng đối với Hoa Kỳ – đặc biệt là ngày nay, khi nền kinh tế Hoa Kỳ đang ở trong tình trạng tồi tệ nhất kể từ cuộc Đại Suy thoái do hậu quả của đại dịch COVID-19 – là liệu chi phí kinh tế mà nước này phải trả cho các thỏa thuận thực thi đó có đáng giá hơn so với hàng tỷ USD thua lỗ, hàng trăm nghìn việc làm bị mất, sự đình trệ trong ngành sản xuất ở Mỹ và những tác động tàn khốc của cuộc chiến thương mại đối với nông dân Mỹ hay không.

Cuối cùng, thỏa thuận giai đoạn một gây thất vọng vì nó cùng với cuộc chiến thương mại đã hủy hoại nghiêm trọng nền kinh tế Mỹ trong khi không đạt được tiến bộ đáng kể trong việc giải quyết cơ bản sự mất cân bằng cấu trúc của quan hệ thương mại Mỹ-Trung.