Filibuster: “Nghệ thuật câu giờ” của các nhà lập pháp Mỹ

Bài viết dưới đây dựa trên bài phân tích của Viện Brookings đăng vào tháng 9/2020, được người dịch biên tập và cập nhật thêm các thông tin mới nhất.

***

Chính quyền mới của Joe Biden đang có một loạt các chính sách tham vọng về kinh tế, y tế và môi trường. Nhưng để thông qua được chúng, họ sẽ phải đối mặt với hàng loạt rào cản thể chế tại Quốc hội. Trong đó có lẽ thách thức nhất là quy tắc “chốt cửa” (cloture) – yêu cầu cần ít nhất 60 phiếu thuận tại Thượng viện để chấm dứt filibuster.

Hiện tại, Đảng Dân chủ và Cộng hòa đang chia nhau mỗi bên kiểm soát 50 ghế tại Thượng viện. Phó Tổng thống Kamala Harris sẽ đóng vai trò lá phiếu quyết định trong trường hợp kết quả bỏ phiếu ở Thượng viện là 50-50. Như vậy, Đảng Dân chủ đang nắm lợi thế đa số ở Thượng viện, với khoảng cách tối thiểu.

Nhiều ý kiến từ phía Đảng Dân chủ đã đề cập đến việc xóa bỏ thủ tục filibuster để tận dụng tối đa lợi thế mong manh của mình.

Filibuster là gì?

Filibuster có nguồn gốc từ chữ “flibutor” với nghĩa “cướp biển”. Nó trở thành một thuật ngữ thông dụng trong chính trị phương Tây từ khoảng thế kỷ 19, được dùng để chỉ việc các nhà lập pháp “cướp diễn đàn” trong quốc hội, cố tình kéo dài thời gian tranh luận đến hết mức có thể.

Các hình thức filibuster xuất hiện ở nhiều quốc gia theo chế độ nghị viện. Ở Mỹ, thủ tục này gây nhiều chú ý tại Thượng viện trong vài thập niên gần đây, khi tình trạng phân cực chính trị ngày càng nghiêm trọng. Nó cho phép các thượng nghị sĩ Mỹ câu giờ để ngăn cản Thượng viện thông qua một vấn đề, thường là quyết định bổ nhiệm quan chức hoặc một dự luật.

Trong vòng hai thập niên qua, theo con số thống kê chính thức, số lần các nhà lập pháp tại Thượng viện Mỹ phải dùng đến filibuster đã nhiều hơn số lượng của 80 năm trước đó cộng lại.

Đã từng có nhiều ý kiến đề nghị loại bỏ thủ tục này ở cả hai đảng.

Vào tháng 7/2020, tại tang lễ của dân biểu John Lewis, một biểu tượng của phong trào dân quyền, cựu Tổng thống Barack Obama đề xuất rằng nếu Đảng Cộng hòa tiếp tục cản trở các đạo luật về quyền bỏ phiếu ở Quốc hội mới, Đảng Dân chủ nên hủy bỏ filibuster để mở đường thông luật.

Trước đó vài ngày, Joe Biden, lúc ấy là ứng viên tổng thống, nói với phóng viên rằng “tùy thuộc vào việc các nghị sĩ Cộng hòa có ngáng đường vô lối hay không” mà sẽ cân nhắc loại bỏ thủ tục này.

Ngay cả phe Cộng hòa trước đây cũng đã có nhiều yêu cầu sửa đổi filibuster. Trong nhiệm kỳ của mình, ông Trump liên tục tỏ ý không ưa filibuster trên Twitter, thúc giục những người theo Đảng Cộng hòa ở Thượng viện “chấm dứt nó ngay”.

Nhưng loại bỏ thủ tục này không phải là chuyện dễ dàng.

Ngoại trừ các trường hợp đặc biệt, thông thường phải có ít nhất 60 thượng nghị sĩ đồng ý bỏ qua filibuster, đưa vấn đề sang khâu bỏ phiếu. Khi đến được vòng bỏ phiếu, yêu cầu là chỉ cần đa số tối thiểu (thường là 51 phiếu) để thông qua. Sự nhùng nhằng trong trong các khâu này khiến cho nhiều người tính đến chuyện hủy bỏ luôn filibuster, nhằm giúp Thượng viện dễ dàng hoạt động hơn trong thời kỳ chia rẽ đảng phái gay gắt như hiện nay.

Lịch sử của filibuster tại Mỹ

Filibuster không được những người đầu tiên thiết kế nên Thượng viện nghĩ tới. Nó chỉ xuất hiện từ năm 1806. Khi đó Thượng viện, theo lời tư vấn của Phó Tổng thống Aaron Burr, đã xóa một đề xuất (motion) cho phép đa số quá bán tổ chức bỏ phiếu ngay lập tức đối với vấn đề đang được tranh luận.

Đây không phải là một quyết định chiến lược hay mang tính chính trị gì cả. Nó là động tác tinh giản quy chế vì Thượng viện khi đó ít dùng tới đề xuất này và họ có các đề xuất khác có tác dụng tương tự.

Từ đó, filibuster trở thành một thủ tục thường xuyên được sử dụng ở Thượng viện, cả trước và sau Nội chiến. Suốt thế kỷ 19, các lãnh đạo Thượng viện từ cả hai đảng từng cố gắng cấm filibuster nhưng đều thất bại. Những người muốn duy trì thủ tục này đơn giản chỉ cần filibuster cái đề xuất hủy filibuster là xong.

Năm 1917, trong khi tranh luận về dự luật trang bị vũ khí cho tàu buôn ở thời điểm Mỹ chuẩn bị tham gia Thế chiến I, Thượng viện đã thông qua phiên bản đầu tiên của quy định chốt cửa (cloture) để phá filibuster. Chốt cửa nghĩa là nếu hai phần ba toàn bộ số thượng nghị sĩ có mặt đồng lòng thì có thể chấm dứt ngay tranh cãi về bất kỳ một vấn đề nào còn để treo.

Trong những thập niên tiếp theo, quy định này có vài sửa đổi. Gần đây vào năm 1975, số lượng phiếu cần để chốt cửa giảm xuống ba phần năm (hay 60 phiếu nếu tất cả thượng nghị sĩ có mặt đủ). Vào năm 1979 và 1986, Thượng viện tiếp tục giới hạn các cuộc tranh luận đối với những vấn đề đã được áp đặt “chốt cửa” trước đó.

Kết quả là, đối với rất nhiều vấn đề ở Thượng viện, tranh luận chỉ chấm dứt khi ít nhất 60 thượng nghị sĩ đồng ý (có một số trường hợp ngoại lệ và chúng ta sẽ xem xét một số ví dụ tiếp theo). Quy tắc của Thượng viện vẫn là chỉ cần đa số quá bán để thông qua một dự luật. Tuy nhiên, nhiều bước thủ tục trong quá trình thông luật lại cần đến siêu đa số (supermajority) hay ít nhất 60 phiếu để chấm dứt các cuộc tranh cãi về dự luật đó.

Tần suất sử dụng filibuster trong lịch sử

Không có cách nào thống kê chính xác số lần sử dụng filibuster. Thượng nghị sĩ không cần phải đăng ký phản đối việc chấm dứt tranh luận cho đến khi có người đề nghị bỏ phiếu chốt cửa.

Thông thường, nếu các lãnh đạo Thượng viện biết rằng ít nhất 41 thượng nghị sĩ dự định sẽ phản đối “chốt cửa” cho một vấn đề nào đó, họ sẽ lựa chọn không đưa vấn đề đó ra thảo luận.

Tuy vậy, người ta có thể căn cứ vào số lượng phiên đăng ký chốt cửa để phản ánh một cách tương đối tần suất sử dụng filibuster. Dữ liệu cho thấy, số lượng chốt cửa đã tăng đáng kể trong thế kỷ 20 và 21.

Làm thế nào để Thượng viện tránh được filibuster

Các thượng nghị sĩ có hai lựa chọn khi muốn tiến hành bỏ phiếu ủng hộ một đề xuất hay dự luật nào đó.

Trong đa số trường hợp, lãnh đạo phe đa số (hoặc một thượng nghị sĩ bất kỳ) sẽ tìm cách đạt được “đồng thuận nhất trí” bằng cách hỏi toàn bộ 100 thượng nghị sĩ có mặt xem có ai phản đối đề nghị ngừng tranh luận không. Nếu không có ai phản đối, Thượng viện tiến hành bỏ phiếu luôn. Nếu có người phản đối, họ sẽ đăng ký bỏ phiếu chốt cửa và cần đạt 60 phiếu thuận để thông qua. Nếu có ít hơn 60 phiếu đồng ý chốt cửa, khi đó ta nói đề xuất này ở Thượng viện đã bị filibuster (cản trở).

Hiện nay, phần lớn nội dung của Thượng viện muốn thông qua được đều phải dùng đến thủ tục chốt cửa. Tuy nhiên, cũng có vài ngoại lệ.

Một là việc bổ nhiệm quan chức nhánh hành pháp và các thẩm phán liên bang. Nhờ vào các thay đổi thủ tục vào năm 2013 và 2017, Thượng viện chỉ cần đa số quá bán đồng ý là có thể chấm dứt tranh cãi.

Thứ hai là một số nội dung cụ thể mà Quốc hội đã luật hóa thành thủ tục đặc biệt để giới hạn thời gian tranh luận. Do trong các vụ này thời gian tranh luận được giới hạn cụ thể, các thượng nghị sĩ không cần chốt cửa để ngăn filibuster.

Ví dụ nổi bật nhất cho trường hợp này là các quy định đặc biệt về ngân sách, được gọi là quy trình điều hòa ngân sách (budget reconciliation process). Quy trình này cho phép chỉ cần hơn một nửa số thượng nghị sĩ có mặt để thông qua các điều khoản về chi tiêu quốc gia, từ đó ngăn cản động tác filibuster.

Làm sao để hủy được filibuster

Cách xóa sổ filibuster trực tiếp nhất là chính thức thay đổi Quy định Thượng viện số 22: quy định yêu cầu 60 phiếu để chấm dứt tranh luận.

Tuy vậy, điều này cần sự đồng ý của hai phần ba số thượng nghị sĩ có mặt ở phòng họp. Nếu thiếu sự ủng hộ của đa số các thượng nghị sĩ đến từ cả hai đảng trong việc hạn chế quyền tranh luận vô hạn độ, việc thay đổi Điều 22 khó có thể thành hiện thực.

Một cách khác phức tạp nhưng khả quan hơn để cấm filibuster là tạo ra một tiền lệ tại Thượng viện. Các tiền lệ này tồn tại song song với các quy định chính thức, có tác dụng diễn giải việc áp dụng các quy định trong thực tế.

Cách áp dụng tiền lệ để hạn chế filibuster được gọi là “lựa chọn hạt nhân” (nuclear option), còn tên gọi chính thức hơn là “cải tổ bằng quyết sách” (reform by ruling). Trong một số trường hợp cụ thể, nó có thể được áp dụng mà chỉ cần đa số quá bán nghị sĩ đồng ý.

“Lựa chọn hạt nhân” hoạt động dựa trên nguyên tắc rằng một tiền lệ có thể được tạo ra khi một thượng nghị sĩ tuyên bố quy định của Thượng viện đã bị vi phạm (point of order). Nếu chủ tọa phiên họp (thường là thành viên Thượng viện) đồng ý với tuyên bố này, việc này sẽ tạo ra một tiền lệ mới. Nếu chủ tọa phản đối, một thượng nghị sĩ khác có thể kháng cáo lại quyết định của chủ tọa. Nếu đa số nghị sĩ tại Thượng viện bỏ phiếu để đảo ngược quyết định của chủ tọa, thì quyết định ngược với chủ tọa trở thành tiền lệ mới.

Trong cả hai trường hợp năm 2013 và 2017, Thượng viện đã dùng cách này để giảm số phiếu thuận cần đạt nhằm chấm dứt tranh luận về việc bổ nhiệm quan chức. Cụ thể, lãnh đạo phe đa số Thượng viện đã dùng hai đề xuất không thể tranh luận để đặt vấn đề về các cuộc bổ nhiệm, sau đó dùng “point of order” để yêu cầu thực hiện thủ tục chốt cửa chỉ bằng đa số phiếu bầu. Chủ tọa bác bỏ yêu cầu này, nhưng quyết định của chủ tọa bị bác bỏ trong phiên bỏ phiếu kháng cáo, vốn chỉ cần đa số quá bán.

Tóm lại, chỉ cần đi theo đúng từng bước trong một số trường hợp đặc biệt tại Quốc hội, một đa số tối thiểu các thượng nghị sĩ có thể tạo ra một diễn giải mới trong quy định của Thượng viện, hay một tiền lệ mới.

Làm sao để sửa filibuster mà không hủy bỏ nó

Thượng viện có thể làm suy yếu filibuster mà không cần hủy bỏ nó hoàn toàn. Đa số thượng nghị sĩ có thể cùng kích hoạt “nút hạt nhân mini” để cấm filibuster ở các đề xuất cụ thể (các đề xuất khác vẫn có thể bị filibuster).

Chẳng hạn, đa số quá bán tại Thượng viện có thể ngăn cản phe thiểu số cản trở thủ tục khởi động một dự luật (còn gọi là thủ tục bắt đầu). Nghĩa là một nội dung lập pháp cụ thể chỉ cần đa số quá bán đồng ý để được bắt đầu đưa ra tranh luận, nhưng vẫn có thể bị filibuster (cản trở) khi thông qua hay sửa đổi, và cần siêu đa số (ít nhất 60 phiếu) để vượt qua filibuster.

Lựa chọn thứ hai là đối phó với Luật Byrd (Byrd Rule). Đây là một quy định trong quy trình điều hòa ngân sách. Sử dụng Luật Byrd đã giúp thông qua được các chính sách quan trọng như Đạo luật Chăm sóc Sức khỏe giá phải chăng năm 2010 và Đạo luật Giảm thuế và Đạo luật Việc làm năm 2017. Để ngăn không cho nhóm đa số lạm dụng biện pháp này với các điều khoản không liên quan đến ngân sách, Luật Byrd giới hạn nội dung của dự luật được xem xét và vẫn yêu cầu 60 phiếu để thay đổi các nội dung khác.

Trong quy trình này, cố vấn Thượng viện (parliamentarian – một chức danh phi chính trị trong Thượng viện) đóng vai trò quan trọng để tư vấn xem liệu các điều khoản có tuân theo Luật Byrd hay không.

Một số thượng nghị sĩ đề xuất có thể thông qua người cố vấn này để làm giảm sức ảnh hưởng của Luật Byrd. Họ thực hiện việc này bằng cách nhồi nhét các nội dung ưu tiên của mình vào một dự luật ngân sách vốn chỉ cần đa số quá bán để thông qua.

Nói cách khác, đảng chiếm đa số có thể chọn một nhà cố vấn Thượng viện sẵn sàng đưa ra lời tư vấn rằng không cần áp dụng Luật Byrd quá cứng nhắc. Quả thực đã có trường hợp lãnh đạo đảng chiếm đa số thay thế cố vấn Thượng viện khi người này diễn giải áp dụng Luật Byrd không theo ý muốn của họ.

Hoặc theo một khả năng khác, chủ tọa phiên họp tại Thượng viện có thể lựa chọn không nghe theo lời tư vấn từ người cố vấn, qua đó cũng có thể làm suy giảm hiệu lực của Luật Byrd.

Ngoài ra, một số ý kiến từ các thượng nghị sĩ Dân chủ nêu các ý tưởng khác nhằm giảm bớt tần suất dùng filibuster. Họ tìm cách khiến cho thượng nghị sĩ khó dùng filibuster hơn. Trong các cách này có đề nghị quy định buộc thượng nghị sĩ phải có mặt trực tiếp trong hội trường mới được phép phản đối chấm dứt tranh luận.

Khả năng sửa đổi filibuster vào năm 2021 ra sao?

Khó. Rất nhiều điều kiện phải xảy ra thì mới có thể cải tổ được filibuster. Đầu tiên, việc đưa ra thảo luận để cải tổ thủ tục này chỉ khả thi khi một đảng kiểm soát cả lưỡng viện Quốc hội và Nhà Trắng. Vào thời điểm hiện tại, Đảng Dân chủ đang làm được việc này, nhưng thế đa số của họ tại Thượng viện là rất mong manh.

Thêm nữa, ngay cả khi một đảng kiểm soát được cả Nhà Trắng và Quốc hội, filibuster vẫn có thể sống sót. Các thượng nghị sĩ Mỹ hay nói rằng họ ủng hộ nguyên tắc của filibuster, tức là quyền được tranh luận, nêu ý kiến. Nhưng quan điểm của các ông bà nghị này lại thường thay đổi theo chính sách họ ủng hộ hay phản đối. Cần phải xuất hiện một chính sách cụ thể đủ sức nặng để thuyết phục toàn bộ các thượng nghị sĩ của phe đa số tính đến chuyện hủy filibuster.

Việc cựu Tổng thống Obama kêu gọi hủy bỏ thủ tục này để thông qua được dự luật quyền bỏ phiếu, cộng với việc Đảng Cộng hòa không muốn đả động gì đến các dự luật bổ sung để đối phó với dịch bệnh COVID-19 có thể thuyết phục thêm nhiều nghị sĩ đồng ý xóa bỏ filibuster.

Tuy nhiên, quan sát cách mà các nghị sĩ Cộng hòa thể hiện trong nhiệm kỳ đầu của chính quyền Trump, những đề xuất này nhiều khả năng nói dễ hơn là làm (do sự chia rẽ trong nội bộ đảng, ngay cả khi họ nắm quyền kiểm soát lưỡng viện).

Thêm vào đó, cá nhân mỗi thượng nghị sĩ có thể coi filibuster là công cụ có lợi cho mục đích chính trị của riêng mình. Họ dùng nó để bắt một dự luật “làm con tin” nhằm đòi phe đa số nhượng bộ.

Đối với phe đa số, việc quy định phải có đủ 60 phiếu để phá bế tắc trong khâu tranh luận lại giúp họ có thể đổ lỗi cho phe thiểu số khi giải thích với cử tri. Họ có thể chỉ trích bên kia không chịu làm gì để giải quyết các vấn đề mà công chúng quan tâm.

Cuối cùng, các nhà lập pháp này còn có thể sợ trong tương lai, khi mà việc thay đổi quyền kiểm soát thượng viện diễn ra quá thường xuyên, thì chuyện sửa luật hôm nay có để khiến họ thua thiệt vào ngày mai.

Việc giữ lại, điều chỉnh hay xóa bỏ filibuster rốt cuộc sẽ hoàn toàn tùy thuộc vào các thượng nghị sĩ, bất kể tổng thống mới của nước Mỹ có ủng hộ hay không.