Mô hình hội đồng bầu cử: Mỗi nước một vẻ, nhưng mười phân có vẹn mười?

Mấy ngày qua, Hội đồng Bầu cử Quốc gia đã nhắn tin cho bạn mấy lần?

Với người viết là ba lần.

Nhưng họ là ai?

Và Việt Nam đang đi theo mô hình hội đồng bầu cử nào?

Tóm tắt:

• Mô hình hội đồng bầu cử của mỗi quốc gia phụ thuộc rất lớn vào lịch sử đấu tranh chính trị, văn hóa và nền tảng dân sự của quốc gia đó. Chính vì vậy, không thể kỳ vọng rằng một mô hình bầu cử duy nhất sẽ có tính đại diện hay tiêu biểu cho toàn bộ kinh nghiệm và thực tiễn chính trị của một quốc gia.
• Tuy nhiên, điều này không nên được hiểu theo nghĩa rằng mô hình của quốc gia nào cũng tự nhiên có chất lượng. Sự đa dạng không đương nhiên mang đến chất lượng của hội đồng bầu cử.
• Nếu cân nhắc lấy tiêu chuẩn độc lập làm cơ sở để phân loại các mô hình hội đồng bầu cử, chúng ta có thể chia làm ba nhóm mô hình là: nhóm mô hình độc lập (independent agency model), nhóm nhánh quyền lực (state branch model) và nhóm hỗn hợp (mixed model).
• Cải cách mô hình hội đồng bầu cử quốc gia không thôi là chưa đủ. Dù một mô hình trên lý thuyết có độc lập, công minh và hiệu quả đến mấy, bối cảnh chính trị cùng sự yếu kém của tổng hòa các thể chế dân chủ khác nhau hoàn toàn có thể vô hiệu hóa một mô hình gần như hoàn hảo.

Cách tiếp cận mô hình quản lý bầu cử

Mô hình của các hội đồng bầu cử (electoral commission) trên thế giới không ai giống ai, tùy vào lịch sử phát triển, đặc trưng văn hóa – địa lý, hay đơn thuần chỉ là lựa chọn chính trị tại thời điểm lập quốc.

Nói cách khác, phương pháp quản lý bầu cử ở từng quốc gia phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố lịch sử, các tranh chấp quyền lực và thậm chí là lựa chọn vô thức của các cộng đồng chính trị tại quốc gia đó.

Nhiều nghiên cứu đã chứng minh một cách thuyết phục ảnh hưởng của các yếu tố khác nhau vào quá trình xây dựng cơ chế quản lý bầu cử,  trong đó có nghiên cứu của Shaheen Mozaffar và Andreas Schedler, được đăng trên tạp chí International Political Science Review năm 2002.

Senegal của thập niên 1990 là một ví dụ. Vào thời điểm này, Senegal đang trong quá trình chuyển đổi từ chế độ một đảng lãnh đạo sang bầu cử đa đảng, từ đó xây dựng mô hình nhà nước bán dân chủ (semi-democracy).

Chính quyền của chính đảng lãnh đạo Senegal đồng ý với các yêu sách của dân chúng và nhóm đối lập là thành lập nên một hội đồng bầu cử với chức năng giám sát chung (oversight the election). Tuy nhiên, lo ngại về khả năng mất hoàn toàn chính quyền và mong muốn kiểm soát tốc độ dân chủ hóa, chính quyền này vẫn trao trách nhiệm tổ chức bầu cử cho Bộ Nội vụ (Ministry of Interior), một cơ quan thuộc chính phủ của đảng cầm quyền.

Tại các nước cộng hòa ở Trung Á thuộc Liên Xô cũ như Kazakhstan và Uzbekistan, quá trình dân chủ hóa và xây dựng cơ chế quản lý bầu cử lại bị ảnh hưởng nghiêm trọng từ xung đột của giới tinh hoa trung ương (từ lâu hưởng lợi lớn từ mô hình kinh tế Liên Xô) và các nhóm quyền lực địa phương.

Hay sự phân mảng quyền lực nhà nước của chính thể nhà nước liên bang đặc trưng tại Hoa Kỳ đồng nghĩa với việc Ủy ban Bầu cử Liên bang (Federal Election Commission – FEC) phụ thuộc rất lớn vào sự chia tách thẩm quyền giữa pháp luật liên bang và pháp luật tiểu bang.

Cụ thể hơn, dù có tên gọi chung chung rất “oách” là Ủy ban Bầu cử Liên bang, thẩm quyền của FEC bị giới hạn chỉ trong việc kiểm soát quá trình tranh cử và các vấn đề tài chính trong quá trình tranh cử của ứng cử viên. Nói thẳng ra, theo quy định, họ là “civil campaign finance regulator”, tức cơ quan dân sự quản lý tài chính của hoạt động tranh cử. Còn bầu thế nào, quy trình ra sao, kiểm đếm phiếu và giải quyết tranh chấp theo hình thức gì thì lại là câu chuyện khác, đa phần thuộc phạm vi quyền hạn của tiểu bang.

Vì những lý do trên, không thể kỳ vọng mọi mô hình quản lý bầu cử và hội đồng bầu cử đều tương tự nhau và vận hành giống nhau.

Mục tiêu chung của các hội đồng bầu cử là gì?

Nhưng nói như vậy không có nghĩa là các hội đồng bầu cử muốn làm gì cũng được, chỉ cần viện dẫn hoàn cảnh lịch sử và chính trị; và rằng chúng ta không thể cân đo đong đếm tính hiệu quả của một hội đồng bầu cử.

Mục tiêu cuối cùng của mọi hội đồng bầu cử là một cuộc bầu cử công bằng, minh bạch. Muốn vậy, cần xây dựng được các công cụ “đánh chặn” để bảo đảm rằng cho dù có lỗi hệ thống xảy ra thì nó cũng không thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến kết quả và tính chính trực của cuộc bầu cử.

Chưa nói đến những cuộc bầu cử thiếu dân chủ, ngay cả những cuộc bầu cử dân chủ toàn diện và thực chất nhất trên thế giới cũng không tránh khỏi các sai sót. Còn đối với những nền dân chủ nhỏ hơn và trẻ hơn, khả năng thao túng và can thiệp vào quá trình bầu cử và kết quả bầu cử luôn luôn có thể xảy ra. Một hội đồng bầu cử chuyên nghiệp vì vậy là luôn cần thiết.

Nếu lịch sử và văn hóa chính trị của một quốc gia dẫn đến hệ quả rằng cơ chế quản lý bầu cử của họ không tốt, không hiệu quả, có tính hình thức và không bảo đảm được công bằng, sự “đa dạng” hay “đa nguyên” văn hóa thường được các chính trị gia độc tài nhắc đến rõ ràng chỉ là diễn ngôn bảo vệ quyền lợi của họ mà thôi.

Phân loại các mô hình hội đồng bầu cử ra sao?

Như bất kỳ khái niệm chính trị học nào khác (dân chủ chẳng hạn), có rất nhiều tiêu chuẩn để tiếp cận và phân tích mô hình hội đồng bầu cử.

Chúng ta có thể lấy tiêu chuẩn độc lập (independence) để phân biệt các mô hình hội đồng bầu cử. Trên cơ sở này, người viết tạm chia các mô hình bầu cử ra làm ba nhóm là:

1. Nhóm mô hình độc lập (independent agency model),
2. Nhóm nhánh quyền lực (state branch model), và
3. Nhóm hỗn hợp (mixed model).

Trong đó, nhóm mô hình độc lập là nơi hội đồng bầu cử được các cơ quan lập pháp quốc gia như nghị viện hay quốc hội lập ra, và chịu trách nhiệm trước các cơ quan này. Vương quốc Anh, Thái Lan, Canada, Australia, hay cả Việt Nam đều nằm trong nhóm này.

Ví dụ, tại Vương quốc Anh, 10 thành viên của Election Commission của Anh được Nữ hoàng bổ nhiệm theo đề nghị trực tiếp từ Hạ viện Anh (House of Commons). Họ bao gồm chính trị gia, giáo sư đại học và cả các nhà hoạt động từ khu vực xã hội dân sự.

Vì cơ chế hình thành này, Election Commission của Vương quốc Anh sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp trước Hạ viện, cũng như lệ thuộc vào Hạ viện về tài chính. Vì Hạ viện là một cơ quan dân cử trực tiếp với thẩm quyền quyết định tập thể, người ta kỳ vọng chúng sẽ giúp cơ chế quản lý bầu cử công bằng hơn và minh bạch hơn.

Nhóm nhánh quyền lực, mặt khác, đẩy tính độc lập của mô hình hội đồng bầu cử lên một tầm cao mới.

Theo đó, thay vì có tư cách là một cơ quan độc lập trực thuộc quốc hội hay nghị viện, hội đồng bầu cử hoạt động như là một nhánh quyền lực nhà nước, tách khỏi quốc hội, chính phủ hay tòa án. Nói cách khác, thay vì tam quyền, chúng ta có tứ quyền – nhánh quyền bầu cử (electoral branch).

Không có quá nhiều quốc gia đi theo mô hình này. Hầu hết tập trung tại châu Mỹ Latin, và đại diện tiêu biểu nhất là Venezuela.

Với tên gọi National Electoral Council (viết tắt là CNE theo từ tiếng Tây Ban Nha Consejo Nacional Electoral), thành viên của CNE cũng đến từ các trường đại học, tổ chức xã hội dân sự. Theo đó, chính các tổ chức xã hội dân sự tự sắp xếp ứng viên và đề cử danh sách lên Quốc hội Venezuela xem xét. Nhiệm kỳ của họ dài đến bảy năm với cơ cấu bộ máy tương đối độc lập.

Điều đáng chú ý hơn là CNE tự thân vận động trong quá trình tổ chức và giám sát bầu cử mà không lệ thuộc vào bất kỳ nhánh quyền lực nào khác trong bộ máy nhà nước Venezuela. Về mặt lý thuyết, đây có thể xem là một mô hình sáng tạo và đặc sắc.

Cuối cùng, chúng ta có mô hình hỗn hợp, “mixed model”.

Với mô hình này, quá trình quản lý bầu cử trở thành một nhóm nghĩa vụ được nhiều cơ quan khác nhau và nhánh quyền lực khác nhau chia sẻ

Điển hình của mô hình này dẫn chúng ta trở lại Hoa Kỳ.

Như đã phân tích, FEC là cơ quan liên bang trông coi và quản lý vấn đề tài chính tranh cử cho các hoạt động tranh cử liên bang, từ tranh cử tổng thống đến tranh cử Nghị viện. Về mặt nhân sự, việc hình thành nên sáu nghị viên của FEC dựa trên sự thỏa hiệp của tổng thống và Thượng viện. Tổng thống đề cử, còn Thượng viện phê chuẩn. Riêng ngân sách và hiệu quả hoạt động thì họ vẫn chịu trách nhiệm giải trình trước Nghị viện Hoa Kỳ.

Tuy nhiên, mỗi tiểu bang cũng có hội đồng bầu cử riêng.

Ví dụ, tại bang Florida, cơ quan tổ chức, giám sát và thi hành bầu cử nằm bên trong bộ máy chính quyền của cơ quan hành pháp tiểu bang. Cơ quan này được gọi là Division of Elections of the Florida Department of State (hay Cơ quan Quản lý Bầu cử thuộc Sở Nội vụ Florida) – với quyền lực tương đối lớn.

Họ vẫn đặt ra một ủy ban riêng rẽ khác – Florida Election Commission. Tuy nhiên, cơ quan này lại trực thuộc Sở Tư pháp tiểu bang (Department of Legal Affairs), và không nằm trong diện quản lý của tổng chưởng lý tiểu bang. Hội đồng Bầu cử Florida không có bất kỳ thẩm quyền gì trong tổ chức, quản lý bầu cử, song có chức năng bán tư pháp (quasi-judicial) nhằm xử lý và giải quyết các tranh chấp hay khiếu nại liên quan đến bầu cử.

Mỗi nước một vẻ nhưng mười phân có vẹn mười?

Với sự đa dạng trong cách tiếp cận về mô hình quản lý cũng như giám sát bầu cử, liệu chúng ta có thể kết luận rằng nên bảo vệ sự đa dạng của các mô hình bầu cử trên toàn thế giới và công nhận mô hình nào cũng có cái hay riêng của nó?

Theo người viết, câu trả lời là Có – nhưng cũng là Không.

Có, bởi vì sự đa dạng thể chế thường thích ứng tốt hơn với nền tảng văn hóa và chính trị quốc gia, đồng thời cũng giúp cho hoạt động so sánh và sáng tạo chính sách trở nên dễ dàng hơn giữa các nước.

Tuy nhiên, không vì thế mà có thể kết luận chắc nịch mô hình nào cũng tốt và hãy cứ để tự thân nó tiến hóa.

Mô hình bầu cử tốt hay không không chỉ dựa vào lý thuyết hay những lời “văn vở” của những người lập ra nó, chúng ta còn phải dựa vào các yếu tố khác trong cấu trúc chính trị quốc gia.

Từ vấn đề chính đảng, xã hội dân sự, văn hóa pháp lý, thẩm quyền và tính độc lập của cơ quan tư pháp, cho đến thói quen thực hành dân chủ của người dân – đó đều là những yếu tố sống còn để cân nhắc hiệu quả thật sự của một mô hình.

Lấy “state branch model” của Venezuela ra làm ví dụ.

Mới nghe giới thiệu qua về NEC, ai cũng không khỏi bất ngờ về tính sáng tạo trong việc lập hiến của Venezuela: một cơ quan quyền lực bầu cử hoàn toàn độc lập khỏi bất kỳ nhánh quyền lực nhà nước nào. Họ cũng tự chủ về mặt nhân sự, với các lãnh đạo được tuyển chọn từ những tổ chức xã hội dân sự và trong giới học giả, thay vì chỉ là những chính trị gia “cáo già”.

Song cho đến nay, không có quá nhiều bất ngờ khi NEC của Venezuela chẳng còn lại gì ngoài hư danh. Để lý giải hiện tượng này, phải cân nhắc lịch sử thay đổi và thao túng Tối cao Pháp viện Venezuela, cách Hugo Chavez lấp đầy bộ máy nhà nước bằng tay chân thân hữu của mình… Từ đó, chúng ta mới có thể nhìn nhận đúng về sự can thiệp của Tối cao Pháp viện Venezuela vào cấu trúc và thành phần của NEC vào năm 2020, và biến cơ quan này thành con rối của Nicolas Maduro – lãnh đạo độc tài hiện nay của Venezuela.

***

Mô hình quản lý bầu cử là một trong rất nhiều mảnh ghép quan trọng cho tính dân chủ của hệ thống chính trị của một quốc gia. Nhưng một con én không làm nên nổi mùa xuân. Việc lựa chọn mô hình nào, thiết kế cơ quan quản lý bầu cử với chức năng và thẩm quyền như thế nào, và làm sao để đảm bảo tính độc lập của cơ quan này còn phụ thuộc nhiều vào bức tranh thể chế toàn cảnh của từng quốc gia.

Như tại Việt Nam, việc thiết kế Hội đồng Bầu cử Quốc gia như một cơ quan độc lập, trực thuộc Quốc hội, với chức năng giám sát, quản lý, thậm chí giải quyết tranh chấp bầu cử nghe có vẻ rất hợp lý để có một cuộc bầu cử bình đẳng, dân chủ. Nhưng khi mà quyền lực nhà nước đã được quyết định xong xuôi trong đại hội đảng diễn ra từ trước bầu cử vài tháng, sự tập trung thống nhất mọi quyền lực bầu cử vào Hội đồng Bầu cử Quốc gia có khi lại chẳng phải là chuyện an lành. Như đã thấy, ngay cả việc tuyên truyền, vận động nhắn tin bầu cử họ cũng làm luôn. Trong bối cảnh chính trị như vậy, mô hình hội đồng bầu cử có hợp lý đến mấy cũng phải chào thua.

Tài liệu tham khảo:

• Garrett, R. S. (2015, December). The Federal Election Commission:Overview and Selected Issues for Congress. Congressional ResearchService. https://fas.org/sgp/crs/misc/R44318.pdf
• Congressional Research Service. (2020, November). Federal Election Commission: Membership Policymaking Quorum, In Brief. https://fas.org/sgp/crs/misc/R45160.pdf
• First Liberty Institute. (2021, March 11). Chavez Rigging Venezuela’s Supreme Court Was the First Step in Destroying Democracy and Freedom | News. First Liberty. https://firstliberty.org/news/chavez-rigging-venezuelas-supreme-court/
• Mozaffar, S., & Schedler, A. (2002). The Comparative Study of Electoral Governance: Introduction. International Political Science Review / Revue Internationale De Science Politique, 23(1), 5-27. Retrieved May 18, 2021, from http://www.jstor.org/stable/1601408
• Quản, V. V. (2021, May 14). “Dân chủ tào lao”: Từ lời của Chủ tịch Phúc, tìm hiểu thêm về dân chủ “dởm.” Luật Khoa Tạp Chí. https://www.luatkhoa.org/2021/05/dan-chu-tao-lao-tu-loi-cua-chu-tich-phuc-tim-hieu-them-ve-dan-chu-dom/
• Reuters Staff (2020, June 13). Venezuela top court names new electoral council, opposition defiant. Reuters https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics-idUSKBN23J39T Study Mission of The Carter Center 2013 Presidential Elections in Venezuela. (2013). https://aceproject.org/ero-en/regions/americas/VE/venezuela-tcc-final-report-presidential-2013