Trong công pháp quốc tế, các cuộc thảo luận về việc công nhận nhà nước (government recognition) có truyền thống lâu đời.
Trước tiên, cần khẳng định rằng, trong hệ thống pháp luật quốc tế, một quốc gia (state) luôn được bảo vệ quyền độc lập và toàn vẹn lãnh thổ, bất kể chính phủ đại diện cho nó có được thừa nhận hay không.
Đơn cử, quốc gia Somalia vẫn được pháp luật quốc tế thừa nhận sự tồn tại bất kể chính phủ đại diện cho nó có hoạt động hiệu quả hay không. Hay quốc gia Palestine vẫn tồn tại dù vẫn còn các tranh chấp liên quan đến chính phủ lãnh đạo nó.
Tương tự như vậy, quốc gia Afghanistan vẫn còn đó trên bản đồ thế giới đương đại, dù việc chính phủ Taliban có được công nhận hay không vẫn là dấu hỏi. Vậy pháp luật quốc tế và các tổ chức quốc tế có quan điểm như thế nào về vấn đề này?
Taliban có từng được xem là một chính phủ?
Sau thời gian dài xung đột vũ trang với Liên Xô (1979-1987), quốc gia Afghanistan từng có một nhà nước được công nhận rộng rãi có tên gọi Islamic State of Afghanistan. Tuy nhiên, nội chiến tiếp diễn giữa các phe phái vũ trang khiến cho chính quyền này trên thực tế không có khả năng quản lý toàn bộ các vùng lãnh thổ.
Trong giai đoạn đó, lực lượng Taliban (nghĩa đen là “học sinh” trong tiếng của người Pashtun), được xây dựng thành một thế lực quân sự nổi bật với nền tảng ủng hộ là nhóm sắc tộc Pashtun chiếm số lượng lớn bên trong lãnh thổ Afghanistan, gần sát biên giới với Pakistan.
Năm 1996, Taliban chiếm được Kabul, lật đổ chính quyền của Tổng thống Burhanuddin Rabbani - một trong những thành viên quan trọng nhất của phong trào “mujahideen” vốn chống lại việc Liên Xô đóng quân trước đây. [1] Từ đó, Taliban xác lập thẩm quyền quản lý của mình trên hơn 95% lãnh thổ Afghanistan, với ngoại lệ 5% do các thủ lĩnh quân sự vùng rừng núi phía Bắc quản lý (sau này được biết đến với tên gọi Liên minh Phương Bắc - the Northern Alliance).
Tuy nhiên, dù tiếp quản chính quyền và quản lý hiệu quả, Taliban chưa bao giờ được xem là một chính phủ chính danh đại diện cho quốc gia và người dân Afghanistan trong suốt giai đoạn 1996 - 2001. Điều này không chỉ là quan điểm của vài quốc gia phương Tây như Hoa Kỳ, mà còn là đồng thuận chung của toàn thể Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc lẫn bản thân Liên Hiệp Quốc.
Các tay súng Taliban ở quận Char Asyab, phía Nam thủ đô Kabul vào năm 1995. Ảnh: Peter Greste/Reuters.
Một là, việc Taliban lên nắm quyền tại Afghanistan luôn được xem là thời khắc mấu chốt biến Afghanistan trở thành thánh địa của chủ nghĩa khủng bố. Năm 1996, sau khi Taliban chiếm được Kabul, Osama bin Laden chuyển hẳn “hộ khẩu” từ Sudan về đây sinh sống và hoạt động. Nhóm khủng bố al-Qaeda từ đó có cơ sở và nơi ẩn nấp an toàn để tiếp tục thực hiện hàng loạt các vụ khủng bố trên toàn thế giới, dưới màn che “chủ quyền” và “toàn vẹn lãnh thổ” của Afghanistan.
Hai là, hàng loạt các vụ vi phạm nghiêm trọng về nhân quyền liên quan đến quyền sống, quyền phụ nữ, quyền tự do tín ngưỡng, v.v. được thực hiện một cách trực tiếp, có hệ thống, kèm theo thái độ không đối thoại của Taliban với các tổ chức quốc tế.
Cuối cùng, Hoa Kỳ và nhiều quốc gia khác từng kỳ vọng việc Taliban lên nắm quyền có thể giúp cho tình hình chính trị khu vực ổn định hơn. Tuy nhiên, ngay sau khi nắm quyền, các hoạt động trồng trọt, sản xuất và buôn bạch phiến dưới sự cai quản của Taliban ngày càng phát triển.
Vì những lý do trên, Taliban chưa bao giờ được xem là một chính phủ thật sự có khả năng đứng cùng vai phải lứa về mặt tư cách với các quốc gia thành viên của Liên Hiệp Quốc. Ba quốc gia duy nhất từng công nhận và đặt mối quan hệ ngoại giao với Taliban, bao gồm Pakistan, Saudi Arabia và United Emirates, cũng là ba quốc gia tài trợ mạnh nhất cho Taliban để phục hồi phong trào Hồi giáo Sunni ở Trung Đông.
Sự đồng lòng của tất cả các thành viên Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc trong thời điểm đó, mà minh chứng là Nghị quyết số 1267 và Nghị quyết số 1333 (dùng để trừng phạt và cô lập nhóm vũ trang quân sự này), cho thấy quan điểm bài trừ Taliban ra khỏi cộng đồng quốc tế là rất thống nhất. [3] [4]
Các lý luận pháp lý về công nhận chính phủ trong công pháp quốc tế
Với những thông tin chỉ ra ở trên, liệu công nhận chính phủ là một vấn đề thuần túy chính trị, hay một vấn đề pháp lý?
Khó có thể nói một cách phổ quát cho mọi trường hợp.
Ví dụ, việc đại đa số các quốc gia Hồi giáo phủ nhận sự tồn tại của nhà nước Israel hay việc nhiều tổ chức Hồi giáo cực đoan không thừa nhận tính chính danh của chính quyền Hoa Kỳ không làm thay đổi thực tế rằng chính quyền Israel lẫn mô hình chính trị đương đại của Hoa Kỳ tiếp tục là những đại diện hợp pháp, chính danh của quốc gia mà họ kiểm soát, quản lý.
Tuy nhiên, có một điều chắc chắn rằng pháp luật quốc tế không quan tâm đến tính hợp hiến của việc thay đổi chính phủ.
Theo bình luận của học giả Lauterpacht, cây đại thụ trong làng nghiên cứu công pháp quốc tế, pháp luật quốc tế không nhìn thấy sự khác biệt giữa việc thay đổi chính phủ bằng bầu cử và thay đổi chính phủ bằng bạo lực. [5] Dù ở bất kỳ hoàn cảnh nào, nghĩa vụ của chính phủ mới là tôn trọng các cam kết quốc tế của chính phủ tiền nhiệm. Và vì vậy, pháp luật quốc tế không cần phải quan tâm chủ thể chính trị quốc nội nào là người đang kiểm soát quốc gia đó, và họ kiểm soát bằng cách nào.
Một trong những kết luận quan trọng của Lauterpacht trong cách nhìn của ông về “government recognition” là: miễn chính phủ đó có năng lực kiểm soát hiệu quả dân cư và vùng lãnh thổ đang được xem xét (effective control), chính phủ đó cho thấy khả năng ổn định tình hình chính trị (stability), và chính phủ có khả năng duy trì lâu dài hệ thống chính trị mà họ xây dựng (permanence).
Trong tác phẩm lừng danh “Recognition in International Law”, [6] Lauterpacht cũng đã khẳng định điều này. Nếu một chính phủ đã thành công trong việc xác lập ba yếu tố quan trọng trên, các yếu tố bổ sung như: thiện chí thực hiện cam kết quốc tế (willingness to fulfil international commitments), hay phương thức cách mạng (method of revolution) thật ra không còn quá quan trọng nữa.
Tương lai của Taliban trên chính trường quốc tế
Đến đây, chúng ta buộc phải đặt câu hỏi liệu các nguyên tắc pháp luật quốc tế có quá xa vời với thực tiễn công nhận nhà nước của cộng đồng quốc tế hay không.
Trong giai đoạn 1996 - 2001, dù Taliban là thực thể chính trị có thẩm quyền nhất, quản lý hiệu quả nhất và ổn định nhất đối với gần như toàn bộ lãnh thổ của Afghanistan, toàn thể Liên Hiệp Quốc và Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc đều không mặn mà gì với việc thừa nhận nhóm quân sự khét tiếng này.
Hai mươi năm sau, những ngày giữa tháng 8/2021, các chính phủ tiếp tục có dự định không công nhận hay can dự gì với Taliban.
Buổi họp báo đầu tiên của lực lượng Taliban sau khi họ nắm quyền kiểm soát thủ đô Kabul, tổ chức ngày 17/8. Ảnh: Jim Huylebroek/ The New York Times.
Thủ tướng Vương quốc Anh - Boris Johnson - sau khi biết tin Kabul sụp đổ, nhanh chóng đăng đàn kêu gọi các quốc gia khác không công nhận chính quyền Taliban. Ông cũng khẳng định cả nhóm G7 và khối NATO nên hiệp lực để thực hiện các thủ tục cần thiết nhằm tạo nên một lập trường có ý nghĩa trên thực tế trong việc không công nhận chính quyền Taliban. [7] Các quốc gia châu Âu thì đồng thuận rằng cộng đồng quốc tế cần thống nhất một quan điểm chung trước khi bất kỳ ai công nhận chính quyền Taliban. [8] Các quốc gia trung lập khác, như Canada, thì cho rằng còn quá sớm để quyết định có nên thừa nhận tính chính danh của Taliban và cho phép họ tham gia vào các thiết chế quốc tế hay không. [9]
Ngay cả Nga, cường quốc đối nghịch với Hoa Kỳ trên hầu hết các vấn đề pháp luật quốc tế đương đại, cũng tương đối thận trọng khi nói về việc thừa nhận Taliban. [10]
Tuy nhiên, cả Nga và Trung Quốc đều cho rằng họ sẵn sàng “làm bạn” và “đối thoại” với Taliban.
Phép thử “tính chính danh dân chủ” (democratic legitimacy) là một trong những lý giải đang tương đối “thời thượng” về việc thừa nhận hay không thừa nhận một chính quyền và một phong trào vừa tiếm được quyền lực chính trị tại một quốc gia. [11]
Những người ủng hộ phép thử này chỉ ra rằng Liên Hiệp Quốc và các tổ chức quốc tế đã từng rất nhiều lần can thiệp quân sự vào các cuộc đảo chính lật đổ các chính quyền dân cử như tại Haiti (năm 1994) hay Sierra Leone (năm 1998). Trong hai sự kiện quốc tế nói trên, Hội đồng Bảo an Liên Hiệp Quốc đã đồng ý áp dụng vũ lực và các biện pháp cấm vận nhất định để ép buộc các nhóm quân sự, nhóm đảo chính phải trao trả quyền lực lại cho chính quyền dân cử hợp pháp.
Vậy có khả năng nào Liên Hiệp Quốc can thiệp vào nội bộ Afghanistan một lần nữa vì cùng lý do như trên? Khó có khả năng đó xảy ra.
Nếu so với các cuộc đảo chính mà chính quyền quốc tế nhanh chóng tiếp nhận (hay bỏ qua không nói đến), mà cụ thể nhất là cuộc đảo chính tại Myanmar vừa mới đây, phép thử tính chính danh dân chủ thật sự vẫn chưa đạt đến tầm vóc của một quy phạm pháp luật quốc tế.
Không chỉ vậy, mô hình chính trị có tính dân chủ hay không cũng không thể là một thước đo khả thi để xem xét tính chính danh của một nhà nước, khi mà các nhà nước Hồi giáo, các quốc gia theo chủ nghĩa cộng sản cho đến nay vẫn được Liên Hiệp Quốc thừa nhận rộng rãi.
Cuối cùng, có lẽ câu chuyện nằm ở chính Taliban. Liệu họ có từ bỏ các mối quan hệ và dây mơ rễ má với các phong trào khủng bố Hồi giáo? Liệu họ có tập trung phát triển một hệ thống kinh tế - xã hội bình thường thay vì dựa vào kinh doanh bất hợp pháp các loại chất hướng thần? Liệu họ có giữ được một tình trạng nhân quyền “chấp nhận được” và chịu đối thoại với các tổ chức quốc tế?
Rõ ràng pháp luật quốc tế và các nguyên tắc quốc tế đang đứng về phía Taliban, nhưng điều này không đồng nghĩa với việc ai cũng muốn làm bạn với họ.
