Biên niên sử “sở hữu đất đai” Việt Nam đương đại: Hiểu sao cho đúng?

Bài viết này nằm trong số báo tháng Mười Một năm 2022 của Luật Khoa tạp chí, được phát hành lần đầu trên ấn bản PDF đề ngày 3/11/2022.

Sở hữu đất đai có lẽ vẫn là tranh cãi pháp lý dai dẳng và căng thẳng nhất trong xã hội Việt Nam.

“Công hữu”, “tư hữu”, “sở hữu toàn dân”, “sử dụng đất ổn định lâu dài”, “thu hồi đất” đều là những thuật ngữ được sử dụng nhiều đến ám ảnh trong cả không gian pháp lý lẫn không gian dân sự Việt Nam.

Một mặt, các đời lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tục cương quyết với đường lối “sở hữu toàn dân”. Chỉ mới đây, vào tháng Năm năm 2022, trong buổi bế mạc Hội nghị Trung ương 5 khóa XIII, Tổng Bí thư Đảng Cộng sản Việt Nam Nguyễn Phú Trọng tiếp tục khẳng định một lần nữa đất đai là “sở hữu toàn dân”, “do nhà nước thống nhất quản lý”, người dân có “quyền sử dụng đất”, và quyền sử dụng đất là một loại tài sản, nhưng nó chắc chắn không phải quyền sở hữu. [1]

Ông Nguyễn Phú Trọng vốn nói khá nhiều về vấn đề này, các thuật ngữ kinh điển được lặp đi lặp lại cho chúng ta thấy một tương lai khó có thay đổi quan trọng nào về vấn đề sở hữu đất đai tại Việt Nam. Trong đó, người dân Việt Nam sẽ không có quyền sở hữu đất.

Nhưng tiếp cận ở một góc độ khác, thị trường quyền sử dụng đất tại Việt Nam, đặc biệt ở các thành phố lớn, lại là một trong những thị trường sôi động nhất châu Á. [2]

Vì sao tồn tại những nghịch lý như thế? Tại sao một quốc gia, nơi người dân không thật sự sở hữu đất đai, lại có thị trường đất đai phát triển nhất nhì khu vực?

Trong bài viết này, người viết tập hợp những vấn đề cơ bản nhất về sở hữu đất đai qua lịch sử các bản hiến pháp Việt Nam. Và trên cơ sở đó, người viết kỳ vọng có thể giải đáp phần nào câu hỏi trên.

Để bảo đảm tính thống nhất và xuyên suốt của quá trình nghiên cứu với hệ thống pháp luật Việt Nam đương đại, chúng ta sẽ chỉ xem xét vấn đề sở hữu đất đai trong các bản hiến pháp của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (VNDCCH) – nay là Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (CHXHCNVN).

Sở hữu đất đai qua các bản hiến pháp Việt Nam

Khoan bàn đến bản chất xấu hay tốt của chế độ sở hữu toàn dân, có một điều đáng buồn là qua bao nhiêu lần sửa đổi hiến pháp thì có bấy nhiêu lần người ta sửa đổi chế định về sở hữu đất đai.

Nhiều người cho rằng lý do là bởi vì chiến tranh. Tuy nhiên, theo người viết, nó lại cho thấy sự thiếu nhất quán, tính phiêu lưu cao độ của các đời lãnh đạo.

Ngay ở giai đoạn 1946-1954, trong khoảng thời gian ngặt nghèo và sống còn nhất của chính phủ VNDCCH, quyền tư hữu tài sản nói chung và quyền tư hữu đất đai vẫn được duy trì một cách bình thường. Điều này cho chúng ta thấy tham vọng công hữu hóa đất đai và hợp tác xã hóa hoạt động khai thác đất đai trong nhiều thập niên sau đó mang tính chất “chỉ tiêu chính trị” nhiều hơn là bởi vì các khó khăn ngoại cảnh khác như chiến tranh hay không chiến tranh.

Trở lại với các thảo luận lập hiến, Hiến pháp 1946 có những quy định minh thị về bảo vệ quyền sở hữu tài sản và các hình thức khác nhau của quyền tài sản.

Điều 12 của bản hiến pháp này chỉ ghi nhận ngắn gọn rằng “quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Tuy nhiên, các nghiên cứu chính thống tại Việt Nam đồng thuận là nhà nước VNDCCH, trong suốt giai đoạn kháng chiến chống Pháp, đều cho phép người dân tự do mua bán, chuyển nhượng, cũng như tạo điều kiện cho các chủ thể khai thác, sử dụng đất một cách hiệu quả, dù theo mô hình “thực dân – phong kiến” cũ. [3]

Những nhận định này càng được củng cố nếu chúng ta xem xét các văn bản quy phạm được ban hành trong suốt giai đoạn 1946-1954.

Ví dụ, xem xét Sắc lệnh 149 quy định về chính sách ruộng đất (ngày 12/4/1953), [4] nhà nước VNDCCH cho thấy họ vẫn còn tiếp tục duy trì chế độ tư hữu đất đai, tiếp tục thừa nhận mô hình thu tô, chấp nhận khái niệm địa chủ, không ngăn cản đoàn thể sở hữu đất cho thuê canh tác, cũng như không có ghi nhận hạn chế gì về các biện pháp khai thác đất đai tư nhân khác.

Song điều này không có nghĩa là chính quyền VNDCCH giai đoạn 1946-1954 bao dung hoàn toàn với tư hữu. Cân nhắc một số quy định trong Sắc lệnh 88 (1950) về thể lệ lĩnh canh ruộng đất, [5] Sắc lệnh 03 (1951) về vấn đề thu thóc quân lương trên các ruộng tạm cấp, [6] hay bản thân Sắc lệnh 149 về việc giới hạn mức thu tô và yêu cầu bắt buộc các địa chủ phải giảm tô, rất dễ nhận thấy được một nhà nước luôn trong tình trạng sẵn sàng can thiệp vào thị trường đất đai và quá trình thực hiện quyền tư hữu đất đai.

Thật vậy, chỉ vài tháng sau khi Sắc lệnh 149 được ban hành, chương trình Cải cách Ruộng đất – với sự hậu thuẫn bạo lực của Sắc lệnh 150 (1953) về việc thành lập Tòa án Nhân dân Đặc biệt, [7] cũng như văn bản chính yếu là Luật Cải cách Ruộng đất (1953) [8] – khiến lời hô hào bảo vệ quyền tư hữu tài sản của Hiến pháp 1946 chính thức mất đi giá trị thực tế của nó.

Về lý thuyết, có thể gọi Luật Cải cách Ruộng đất là vi hiến bởi vì nó không chỉ tước đoạt quyền tư hữu đất đai bằng vũ lực mà còn trừng phạt công dân chỉ vì họ sở hữu đất đai. Để hiểu thêm chi tiết về chương trình này, trong tương quan với các chương trình cải cách ruộng đất khắp đất nước Việt Nam, bạn đọc có thể tham khảo bài viết “Cải cách ruộng đất, Cải cách điền địa và Người cày có ruộng” được đăng tải trên Luật Khoa cách đây khá lâu. [9]

Luật Cải cách Ruộng đất cho thấy nền tảng quyền tư hữu đất đai hoàn toàn có thể dễ dàng bị bứng rễ trong tư duy pháp lý lẫn chính trị của giới lãnh đạo Việt Nam. Việc trao quyền sở hữu đất đai rồi tước đoạt nó chỉ nằm trong phạm vi quyền lực muốn hay không muốn, tuân theo ý chí chính trị của chính quyền mà thôi.

***

Quyền tư hữu tài sản nói chung và tư hữu đất đai nói riêng trong Hiến pháp 1959, khá bất ngờ, vẫn còn được ghi nhận.

Tại Điều 14 của bản Hiến pháp này, chính quyền VNDCCH vẫn ghi nhận khá rõ là “nhà nước chiếu theo pháp luật bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân”. Khi nhìn tổng quan các quy định, đúng là Hiến pháp 1959 cho phép đến bốn hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất: sở hữu toàn dân, sở hữu hợp tác xã, sở hữu của những người lao động riêng lẻ và sở hữu của nhà tư sản dân tộc.

Tuy nhiên, một lần nữa, ngôn ngữ của các văn bản hiến pháp Việt Nam thường không có giá trị lắm trong việc hướng dẫn thực hiện các vấn đề pháp lý về quyền sở hữu. Ý chí chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam vẫn vượt trội so với hiến pháp.

Một ví dụ dễ thấy và dễ hiểu nhất là trong giai đoạn này, theo tổng kết của Đảng Cộng sản Việt Nam vào năm 1986, ruộng đất nói chung thuộc quyền sở hữu của người dân, nhưng họ vẫn bị buộc phải tham gia vào các hợp tác xã nhà nước. Trên cơ sở đó, chính quyền đưa toàn bộ đất đai do xã viên sở hữu vào hợp tác xã và từ đó thống nhất sử dụng. [10] Xã viên chỉ được thực dùng diện tích đất không quá 5% diện tích bình quân của mỗi người để trồng rau, trồng cây ăn quả, chăn nuôi, với mục tiêu được cho là tận dụng vốn lao động của người dân lúc nhàn rỗi.

Đây rõ ràng không phải là quyền sở hữu đất đai mà bất kỳ hệ thống pháp luật minh bạch nào muốn nói đến khi họ sử dụng thuật ngữ này.

Như vậy, một lần nữa thói quen vi hiến trong việc giải thích và thực hiện quyền sở hữu đất đai được bộc lộ trong cơ chế quản lý của nhà nước VNDCCH.

Đến Hiến pháp 1980, diễn ngôn và mong muốn chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam chính thức đồng nhất với các quy định của Hiến pháp.

Quyền sở hữu tư nhân chính thức bị loại khỏi nhóm quyền cơ bản của công dân. Các giao dịch dân sự cơ bản thời điểm đó như mua bán hoa tiêu, hoa lợi sản xuất được từ đất đai đều bị xem là vi phạm pháp luật.

Hoạt động nghiên cứu bên trong Việt Nam có xu hướng tránh né việc nói quá nhiều về quyền sở hữu đất đai, hay thậm chí là quyền khai thác, sử dụng đất đai ở giai đoạn này. Một số còn cố gắng mô tả đời sống kinh tế nông dân (mà đặc biệt là miền Nam Việt Nam) cải thiện so với trước 1975.

Song có thể nói rằng, khi mà kịch bản chính trị về đất đai của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể hiện vào hiến pháp, thực tiễn nhanh chóng chỉ ra tính duy ý chí của những tham vọng này.

Để có nền tảng so sánh công bằng, một số bài viết trước đây của người viết trên Luật Khoa (như bài “Ba hiểu lầm phổ biến về tình hình đất đai và đời sống nông dân thời Việt Nam Cộng hòa”) đã phân tích khá rõ những thành tựu mà chính sách “Người cày có ruộng” của Tổng thống Việt Nam Cộng hòa Nguyễn Văn Thiệu đạt được. Những bài viết này cũng tổng hợp rất nhiều số liệu khả tín.

Cho đến năm 1973, cùng lúc với thời điểm Hoa Kỳ rút quân lực chính quy khỏi Việt Nam, 2,7 triệu mẫu đất đã được phân phối cho hơn 800.000 hộ tá điền. Chế độ sản xuất nông nghiệp tá điền hoàn toàn được loại bỏ.

Đến năm 1975, chỉ tính tại vùng đồng bằng sông Cửu Long, 70% dân số nông thôn đã thuộc nhóm thu nhập trung bình, sở hữu hơn 80% đất và hơn 60% nông cụ (bao gồm cả các loại nông cụ hiện đại như máy cày, máy tuốt lúa). [11]

Chính vì hệ thống sở hữu tư nhân đất đai và tư liệu sản xuất nông nghiệp phát triển rộng khắp sau các cải cách của ông Thiệu (thậm chí có thể gọi đó là bình quân chủ nghĩa), nên mô hình quản lý đất đai không ai có quyền tư hữu đất, sở hữu toàn dân và sản xuất hợp tác xã du nhập cưỡng bức từ phía Bắc vào bởi chính quyền mới không tạo ra bất kỳ động lực và hứng thú nào cho các nông dân miền Nam nói chung.

Trong khi đó, giới quản lý trung cấp miền Bắc, nay đã được chứng kiến thành tựu về quản lý đất đai của chính quyền Việt Nam Cộng hòa, dần đặt câu hỏi về hiệu quả của mô hình hợp tác xã đã tồn tại ở miền Bắc suốt hàng mấy thập niên. Và họ cũng dần đặt câu hỏi về tính đúng đắn của các chính sách sở hữu, sản xuất cũ ở miền Bắc.

Dù nói thế nào đi chăng nữa, đây là giai đoạn lịch sử chứng minh rõ ràng nhất hình thức sở hữu toàn dân và mô hình sản xuất hợp tác xã gây ra những hạn chế nghiêm trọng về năng lực sản xuất và ảnh hưởng đến sự phát triển xã hội gần như ở mọi phương diện.

Khi các xu hướng đổi mới, cải cách, thí điểm sản xuất tư nhân hóa dần nở rộ khắp đất nước, chúng bắt đầu biến thành lựa chọn bất đắc dĩ của Đảng Cộng sản Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnh chính trị thế giới thay đổi với sự suy yếu rõ rệt của khối xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, diễn ngôn sở hữu đất đai toàn dân vẫn không bị xem xét lại. Ví dụ, Luật Đất đai năm 1987 vẫn khẳng định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”.

Với hai bản Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013, mà tương ứng là Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, dù có rất nhiều điểm thay đổi nhưng tinh thần “đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý” tiếp tục được duy trì.

Song vì sao thị trường nhà đất Việt Nam lại sôi động đến như vậy, khi mà chúng ta không thật sự sở hữu đất đai tại Việt Nam?

Diễn giải hai chiều vấn đề tư hữu đối với đất đai tại Việt Nam

Như bài viết đã chỉ ra, thói quen hiến pháp quy định cứ quy định, chúng ta làm gì cứ làm đã là một phần căn tính của giới chính trị Việt Nam.

Cho đến nay, có thể nói quyền sở hữu đất đai tại Việt Nam là một phiên bản sở hữu đất đai lai tạp với các tính chất của quyền tư hữu đất đai được công nhận ở gần như mọi mặt – lý do chủ yếu khiến cho người dân cảm thấy khá thoải mái trong việc tiếp tục đổ tiền vào lĩnh vực bất động sản. Tuy nhiên, kèm theo đó là một điều khoản để cố tình lập lờ quyền này từ phía nhà nước – chỉ dấu của “sở hữu toàn dân”.

Theo pháp luật về đất đai, công dân được quyền sử dụng đất tư nhân; được quyền nhận hoa lợi và lợi tức phát sinh từ đất; được quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất và tài sản trên đất; được quyền sử dụng đất ổn định và lâu dài đối với đất và tài sản trên đất có tính cá nhân; được quyền sử dụng đất đang thuộc quyền cá nhân cho các hoạt động dịch vụ, thương mại, sản xuất khác (hiển nhiên nếu quy hoạch cho phép).

Khách quan mà nói, tất cả những nhóm quyền kể trên cho chúng ta một phạm vi khai thác tài sản đất đai không khác mấy với hầu hết các quốc gia.

Bạn có quyền sử dụng và khai thác mảnh đất mình đang sử dụng.

Bạn được quyền bán quyền sử dụng đất ra thị trường với giá hời.

Bạn được quyền để lại thừa kế quyền sử dụng đất của mình cho con cái.

Nếu chúng ta đang nói về nhà ở và đất ở, hoặc đất nông nghiệp cá nhân, quyền sử dụng đất được ghi nhận là ổn định và lâu dài. Chúng gần như hình thành nên quyền sở hữu thực tế của bạn và gia đình bạn đối với mảnh đất đó.

Vậy thì còn gì để than phiền và bàn cãi?

Tương tự như cái cách mà nhà nước cưỡng chế và tái phân phối 81 vạn ha ruộng đất trong giai đoạn Cải cách Ruộng đất, diễn ngôn “sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý” có sức mạnh của nó: bạn luôn trong tình trạng có thể mất toàn bộ quyền “sử dụng” đất của mình cùng tất cả những tài sản, công sức và đầu tư của mình trên mảnh đất chỉ với một tờ giấy – quyết định thu hồi quyền sử dụng đất. Và tệ hơn, với một cái giá rẻ mạt.

Nếu đất mà bạn sử dụng là đất nông nghiệp?

Hãy sẵn sàng tâm thế rằng thứ tài sản nuôi sống cả đời bạn và thậm chí đời con cháu của bạn có thể được mua với mức giá tối thiểu 20.000 đồng/ m2. Đó là con số mà một số khu vực ruộng lúa của gia đình người viết từng bị thu hồi vào năm 2006. Và giá cả nhà nước có vẻ vẫn không tăng lên bao nhiêu sau gần 20 năm.

Vì một lý do đơn giản này mà tranh chấp – khiếu kiện đất đai trở thành loại tranh chấp và khiếu kiện phổ biến nhất, dai dẳng nhất, và dễ dẫn đến chết người nhất ở Việt Nam.

Bạn có thể đã từng nghe về Đoàn Văn Vươn, Đặng Văn Hiến hay vụ Đồng Tâm. [12] Vài ba vụ xung đột nghe có vẻ không quá nặng nề hay đặc biệt, nước nào cũng có những vụ việc tương tự. Nhưng chúng ta cần nhận ra rằng ở Việt Nam đó chỉ là phần nổi của một tảng băng chìm với hằng hà sa số những tranh chấp uất ức khác. Chúng ta ít biết đến chúng vì chúng không dẫn đến thiệt hại về mạng người mà thôi.

Cho đến tận năm 2022, các báo cáo của Quốc hội cho thấy chính quyền trung ương lẫn địa phương vẫn còn loay hoay tìm lời giải cho các tranh chấp đất đai mà nguồn gốc sâu xa luôn luôn đến từ khái niệm thu hồi quyền sử dụng đất. [13]

Mục tiêu xây dựng chế định sở hữu toàn dân đối với đất đai, về cơ bản, là nhằm thu hồi đất nhanh chóng, dễ dàng, áp đặt giá và sử dụng mệnh lệnh hành chính dưới lá cờ phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội. Mục tiêu này thậm chí được thừa nhận rất rõ ràng trong chính sách chung của Đảng Cộng sản Việt Nam, quan điểm của chính phủ, cũng như các nghiên cứu nhà nước khác. [14]

Lấy ví dụ, trong nghiên cứu “Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu ở Việt Nam” được đăng tải trên tạp chí Tuyên giáo (tạp chí của Ban Tuyên giáo Trung ương), tác giả Vũ Văn Phúc thậm chí than thở rằng: “Mặc dù đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước rất khó khăn để thu hồi đất phục vụ cho phát triển kinh tế – xã hội […]” [15]

Nhưng ai là nhà nước? Và có phải mọi quyết định thu hồi đất đai để “phát triển kinh tế – xã hội” là luôn đúng và công bằng hay không?

Mới đây, việc hàng loạt địa phương thu hồi vài chục dự án bất động sản trị giá hàng nghìn tỷ đồng của Tập đoàn FLC gắn với tên tuổi Trịnh Văn Quyết cho thấy các quyết định thu hồi đất và các dự án phát triển kinh tế – xã hội địa phương (lẫn trung ương) không phải bao giờ cũng “trong sạch, vững mạnh”, luôn vì lợi ích công như các nhà lãnh đạo tuyên bố. [16]

Về tinh thần, có thể thấy vấn đề pháp lý liên quan đến sở hữu đất đai tại Việt Nam quay trở lại vị trí xuất phát hồi những năm 1950. Người dân vẫn sở hữu (dưới hình thức quyền sử dụng đất), vẫn thực hiện quyền của họ đối với đất, nhưng tảng đá quyền lực nhà nước “thống nhất quản lý” luôn treo lơ lửng và có thể rớt xuống họ một cách tùy tiện bất kỳ lúc nào.

***

Nhưng nói như vậy không có nghĩa là người viết phủ nhận hoàn toàn chế độ sở hữu đất đai toàn dân hiện nay tại Việt Nam.

Một điểm sáng cần được công nhận của chính sách này là tránh được hiện tượng tích tụ đất đai tuyệt đối ở một số nhóm tài phiệt, tư bản.

Vingroup, dù được xem là ông trùm bất động sản Việt Nam, thật ra lại không sở hữu bất kỳ mảnh đất nào mà họ đang khai thác thương mại. Hầu hết các mảnh đất mà họ tiến hành xây dựng căn hộ, biệt thự bán lại đều là đất thuê/ đất được giao có thời hạn từ 50 năm đến 70 năm. Dù cá nhân mua lại sản phẩm bất động sản từ doanh nghiệp này có quyền sử dụng đất và tài sản trên đất ổn định, lâu dài, nhưng đối với Vingroup, họ chưa bao giờ thật sự có quyền tuyệt đối hay thực chất liên quan đến vấn đề quyền tài sản trên những mảnh đất này.

Ví dụ, Khoản 2 và 3, Điều 49 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định việc phân quyền sử dụng, sở hữu những công trình, diện tích đất có trong khu nhà chung cư như sau:

“Quyền sử dụng đất đối với phần diện tích đất được dùng để xây dựng khối nhà chung cư, văn phòng làm việc, cơ sở thương mại, dịch vụ trong nhà chung cư, làm sân, trồng hoa, cây xanh xung quanh nhà và đất xây dựng các công trình hạ tầng bên ngoài nhà chung cư nhưng để phục vụ trực tiếp cho nhà chung cư là quyền sử dụng đất chung theo phần không thể phân chia của chủ sở hữu căn hộ chung cư/ chủ sở hữu văn phòng làm việc, cơ sở thương mại, dịch vụ trong nhà chung cư”.

Đây là một lợi thế rất lớn so với cơ chế sở hữu đất đai tư nhân tại phương Tây mà ít người Việt Nam nhận ra, nhưng muốn làm rõ, có lẽ chúng ta cần phải có thời gian và không gian trong một bài viết khác.

Về mặt lý thuyết, hệ thống sở hữu này tạo cơ hội cho các chính quyền tương lai, nếu nhận thấy bất bình đẳng đất đai tăng quá cao và không thể điều hòa giữa các nhóm tài phiệt, những nhà đầu cơ so với đại chúng, có thể can thiệp và thay đổi cơ cấu chiếm hữu và sử dụng đất.

Song đáng tiếc là với cơ chế này, hiện nay chính quyền Việt Nam đang để các nhà đầu tư tích tụ tư bản thông qua lợi nhuận đất đai nhiều hơn là bảo vệ quyền lợi của đại chúng.