Hiến pháp Đài Loan: Thay đổi cùng nhịp đập của nền dân chủ

Bài viết này nằm trong số báo tháng Mười Một năm 2022 của Luật Khoa tạp chí, được phát hành lần đầu trên ấn bản PDF đề ngày 3/11/2022.

Trong bất kỳ một cộng đồng nào, dù là của người hay của các động vật khác, thứ duy trì sự gắn kết và tồn tại là các “luật chơi”.

Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, các luật chơi hoang sơ dần được quy chuẩn hóa, được gọi là pháp luật.

Trong các loại pháp luật của một nhà nước, hiến pháp đóng vai trò nền tảng, là cơ sở để xây dựng mọi luật lệ khác.

Vì vậy, khi đất nước xảy ra những biến động lớn về chính trị, kinh tế hay xã hội, hiến pháp cũng thường được thay đổi để theo kịp các dòng chảy mới.

Đó là điều đã xảy ra ở Đài Loan trong quá trình dân chủ hóa, đặc biệt vào thập niên 1990. Trong vòng chưa đến 10 năm, từ năm 1991 đến 2000, nước này đã có đến sáu lần sửa đổi Hiến pháp.

Những thay đổi trong Hiến pháp của Đài Loan là thước phim minh họa sinh động cho hành trình dân chủ hóa của đảo quốc này.

Bản hiến pháp què quặt

Sau khi Thế chiến II kết thúc, Đài Loan được Nhật trao trả cho Trung Quốc, lúc này có tên là Trung Hoa Dân Quốc do Quốc Dân Đảng (KMT) nắm quyền.

Cuối tháng 12/1946, Quốc dân Đại hội (National Assembly) thông qua bản Hiến pháp của Trung Hoa Dân Quốc. Nó được chính quyền ban hành vào ngày 1/1/1947, có hiệu lực từ ngày 25/12/1947 trên toàn bộ lãnh thổ của Trung Quốc, bao gồm Đài Loan. [1]

Bản Hiến pháp 1947 tuy còn nhiều vấn đề gây tranh cãi, [2] vẫn được xem là tiến bộ khi tiếp thu tinh thần hiến pháp của Âu-Mỹ, ghi nhận các quyền tự do cơ bản của người dân, đồng thời xác lập một thể chế giám sát và cân bằng giữa các cơ quan nhà nước.

Nhưng trên thực tế, nó chỉ tồn tại chưa tới nửa năm.

Đối diện với mối đe dọa từ Đảng Cộng sản Trung Quốc, chính quyền Quốc Dân Đảng thông qua “Điều khoản lâm thời chống phản loạn cộng sản” (Temporary Provisions Effective during the Period of Communist Rebellion), có hiệu lực từ tháng 5/1948. Đạo luật này đóng băng các quyền công dân trong Hiến pháp 1947, trong khi gia hạn thẩm quyền gần như tuyệt đối cho Tổng thống Tưởng Giới Thạch. [3]

Cùng với thiết quân luật được áp đặt từ năm 1949, người dân Đài Loan trong suốt hơn nửa thế kỷ sống dưới một bản hiến pháp vừa què quặt vừa lệch pha.

Hiến pháp 1947 vốn dĩ được tạo ra cho toàn bộ lãnh thổ Trung Quốc, nhưng cuối cùng lại chỉ được áp dụng cho một vùng đất rộng chưa tới 0,4% diện tích đại lục. Đã vậy, nó còn bị “Điều khoản lâm thời” trói chân, chỉ được dùng tới trong những trường hợp Quốc Dân Đảng cảm thấy phù hợp với lợi ích của họ, và bị gạt qua một bên khi chính quyền thấy bất tiện. [4]

Thay đổi hiến pháp vì vậy là điều không thể tránh khỏi trong quá trình dân chủ hóa.

Sửa hay làm mới, và vì sao phải sửa nhiều lần?

Tính đến nay, Đài Loan đã trải qua bảy lần sửa đổi Hiến pháp. Trong đó, sáu lần diễn ra trong giai đoạn “Mr. Dân chủ” Lý Đăng Huy nắm quyền tổng thống.

Một câu hỏi được đặt ra là vì sao lại không sửa một lần cho xong?

Câu trả lời nằm ở hoàn cảnh phức tạp của Đài Loan trong quá trình chuyển đổi.

Thời điểm đó, các thế lực cũ vẫn nắm rất nhiều quyền hành, lợi ích không dễ buông bỏ, còn xã hội chia rẽ trong vấn đề căn tính dân tộc, mối quan hệ với Trung Quốc, và cùng với đó là định hướng tương lai của đất nước.

Một ví dụ cụ thể là theo Hiến pháp 1947, cơ quan có thẩm quyền thông qua việc sửa đổi hiến pháp là Quốc dân Đại hội, có vai trò gần tương tự như Đại cử tri đoàn (Electoral College) ở Mỹ.

Phần lớn các đại biểu của Quốc dân Đại hội là những người đã được bầu ở Trung Quốc đại lục, trước khi Quốc Dân Đảng thất trận phải rút về Đài Loan. Vì Tưởng Giới Thạch không từ bỏ hy vọng tái chiếm đại lục, toàn bộ bộ máy nhà nước của Trung Hoa Dân Quốc chạy sang Đài Loan vẫn được giữ nguyên, chờ ngày “giải phóng” để bầu cử lại. Các đại biểu của Quốc dân Đại hội là một phần trong số các đại biểu trọn đời đó.

Việc chỉnh sửa từng bước bản Hiến pháp vì vậy dễ thực hiện hơn khi dung hòa được lợi ích của các bên, trong đó có những thành phần nắm quyền đã hơn nửa thế kỷ.

Câu hỏi quan trọng khác là nên chỉnh sửa bản hiến pháp cũ hay lập ra một bản hiến pháp hoàn toàn mới?

Nhiều người đấu tranh cho dân chủ và độc lập của Đài Loan ủng hộ việc viết ra một bản hiến pháp mới. [5] Theo họ, Hiến pháp 1947 vốn dĩ không hề được tạo ra cho người Đài Loan, và chứa đựng quá nhiều điểm lạc hậu, bất cập so với hoàn cảnh mới của đảo quốc.

Tuy nhiên, việc xé bỏ hiến pháp cũ và lập ra hiến pháp mới gần như đồng nghĩa với việc tuyên bố độc lập cho Đài Loan, một bước đi không nhận được nhiều sự đồng tình của người Đài vào thập niên 1990, nhất là khi nó dễ dẫn đến xung đột trực tiếp với Trung Quốc đại lục.

Lựa chọn thỏa hiệp được đưa ra là chỉnh sửa, hay cập nhật bản Hiến pháp 1947.

Sáu lần trong 10 năm

Bản sửa đổi Hiến pháp thứ Nhất (First revision) được thông qua vào tháng 4/1991, với 10 Điều khoản Bổ sung (Additional Articles) được thêm vào Hiến pháp 1947. [6]

Có ba thay đổi đáng chú ý:

(1) xác lập quy tắc bầu cử đại biểu cho các cơ quan lập pháp, thay cho những đại biểu trọn đời;

(2) xác định những ai có tư cách cử tri bằng việc đưa ra thuật ngữ “vùng tự do” (free area) để chỉ Đài Loan, tách biệt với Trung Quốc đại lục;

(3) chấm dứt “Điều khoản lâm thời” được lập ra vào năm 1948.

Một năm sau, tháng 5/1992, Bản tu chính Hiến pháp thứ Hai (Second revision) được thông qua với tám Điều khoản Bổ sung. [7]

Thay đổi quan trọng nhất là việc quy định tổng thống và phó tổng thống sẽ được người dân bầu ra (tuy chưa xác định là theo phương thức nào). Trước đó, theo Hiến pháp cũ, Quốc dân Đại hội là cơ quan bầu ra tổng thống và phó tổng thống.

Tranh luận nổ ra về việc có nên để cử tri bầu trực tiếp tổng thống (phương thức phổ thông đầu phiếu). Những người có xu hướng độc lập ủng hộ hình thức này, còn những người thuộc phe đại lục lo ngại sẽ khó giành được phiếu của cử tri gốc Đài Loan.

Quốc dân Đại hội khi thông qua Bản tu chính thứ Hai đã thống nhất sẽ họp lại trong một, hai năm sau đó để quyết định về phương thức bầu cử tổng thống.

Trong bối cảnh đa phần dư luận đồng tình với hình thức bỏ phiếu trực tiếp, tháng 7/1994, Bản tu chính thứ Ba (Third revision) đã được thông qua, trong đó, thay đổi lớn nhất là xác định phương thức phổ thông đầu phiếu cho cuộc bầu cử tổng thống và phó tổng thống.

Bản chỉnh sửa thứ Ba đưa ra 10 Điều khoản, thay thế cho toàn bộ 18 Điều khoản Bổ sung của hai lần tu chính trước đó. [8]

Mười Điều khoản này tồn tại đến tháng 7/1997, khi lần tu chính thứ Tư (Fourth revision) đưa ra 11 Điều khoản Bổ sung thay thế cho chúng. [9]

Một năm trước đó, tháng 3/1996, người Đài Loan lần đầu tiên đi bỏ phiếu bầu trực tiếp tổng thống. Lý Đăng Huy của Quốc Dân Đảng thắng lớn, nhưng Quốc Dân Đảng không kiểm soát được hoàn toàn cơ quan lập pháp. Thế đối đầu giữa tổng thống, đảng cầm quyền và các đảng đối lập dẫn đến nhu cầu phải thay đổi cách thức chia sẻ quyền lực giữa các cơ quan hành pháp và lập pháp.

Bản tu chính thứ Tư đóng vai trò đó.

Một số điểm đáng chú ý trong các Điều khoản Bổ sung:

(1) Lập pháp Viện (Legislative Yuan) không còn quyền xem xét chấp thuận đề cử chức thủ tướng từ tổng thống, nhưng có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm để phế truất thủ tướng;

(2) trong trường hợp Lập pháp Viện phế truất thủ tướng, tổng thống có quyền giải tán Lập pháp Viện để bầu lại;

(3) Lập pháp Viện chỉ cần đa số tối thiểu để bác bỏ yêu cầu của cơ quan hành pháp muốn xem xét lại đạo luật (trước đây cần đến hai phần ba số phiếu).

Bản tu chính này được cho là tăng quyền lực của Lập pháp Viện trong việc kiểm soát cơ quan hành pháp.

Tháng 9/1999, Bản tu chính thứ Năm (Fifth revision) được thông qua, với các Điều khoản Bổ sung chủ yếu về cơ cấu của Quốc dân Đại hội, cho phép kéo dài thời gian hoạt động và không cần thông qua bầu cử trực tiếp. [10]

Khác với những lần tu chính trước, lần thay đổi này vấp phải sự phản đối mạnh mẽ, với các lý do từ sai trình tự thủ tục đến các điều khoản trái với những quy định trước đó. Hơn một trăm nhà lập pháp thưa kiện đến Hội đồng Đại Thẩm phán (Council of Grand Justices), yêu cầu có một bản giải thích hiến pháp về thay đổi này. [11]

Tháng 3/2000, Hội đồng Đại Thẩm phán đưa ra Bản giải thích hiến pháp số 499 (Constitutional Interpretation No. 499), tuyên Bản tu chính thứ Năm là vi hiến (unconstitutional) và vô hiệu (void), các Điều khoản Bổ sung của Bản tu chính thứ Tư trước đó giữ nguyên hiệu lực. [12]

Ngay sau đó, vào tháng 4/2000, Quốc dân Đại hội đã thông qua Bản tu chính thứ Sáu (Sixth revision), cũng với những thay đổi chủ yếu về cơ cấu và cách thức làm việc của Quốc dân Đại hội, lần này đã tránh các nội dung bị gạt bỏ của Bản tu chính thứ Năm. [13]

Chỉnh sửa đáng chú ý khác là cho phép Lập pháp Viện đề xuất các cải cách hiến pháp, nhưng thẩm quyền thông qua vẫn nằm ở Quốc dân Đại hội.

Sau một thập niên với những thay đổi từng bước một, thể chế dân chủ của Đài Loan dần được hoàn thiện, và vai trò lịch sử của các tổ chức không còn liên quan, như Quốc dân Đại hội, sắp được đóng lại.

Trao lại quyền tu hiến, nhưng còn đó những rào cản

Bản tu chính thứ Bảy (Seventh revision), lần chỉnh sửa hiến pháp gần nhất của Đài Loan, được thông qua vào tháng 6/2005. [14] Đó là lần đầu tiên Lập pháp Viện được quyền đề xuất các thay đổi trong Hiến pháp, đồng thời là lần cuối cùng Quốc dân Đại hội được quyền thông qua các chỉnh sửa này.

Ngoài các đề xuất thay đổi những Điều khoản Bổ sung cũ, Bản tu chính thứ Bảy thêm vào điều khoản thứ 12.

Liên quan đến quyền chỉnh sửa hiến pháp, Bản tu chính thứ Bảy quy định giờ đây Lập pháp Viện là cơ quan đề xuất thay đổi, và cử tri sẽ là người trực tiếp bỏ phiếu thông qua các đề xuất đó.

Ngoài ra, cử tri còn có quyền bỏ phiếu bãi nhiệm (recall) tổng thống nếu Lập pháp Viện đề xuất và thông qua.

Quốc dân Đại hội chính thức chấm dứt vai trò lịch sử của mình tại Đài Loan với việc toàn bộ thẩm quyền xưa nay của tổ chức này đều được trao lại cho cử tri và các cơ quan khác.

Quy trình thay đổi hiến pháp giờ đây, trên lý thuyết, hoàn toàn nằm trong tay các cử tri.

Tuy vậy, trên thực tế, các rào cản mới được đặt ra khiến cho quá trình này ngày càng khó khăn hơn.

Đề xuất thay đổi hiến pháp sẽ phải được một phần tư tổng số đại biểu Lập pháp Viện đưa ra, sau đó được ba phần tư tổng số đại biểu tham gia họp thảo luận, và được đủ ba phần tư trong số đại biểu tham gia họp bỏ phiếu tán thành. Cuối cùng, nó phải được hơn một nửa tổng số cử tri của Đài Loan bỏ phiếu thông qua.

Trong các thể chế đa đảng, không có nhiều đề xuất nhận được sự ủng hộ của tuyệt đại đa số đại biểu lập pháp, vốn thuộc nhiều đảng phái với quan điểm và lợi ích thường rất khác nhau. Các thay đổi trong hiến pháp động chạm đến những lợi ích cốt lõi, lại càng khó có thể đạt được mức đồng thuận cao như vậy.

Về yêu cầu thông qua từ phía cử tri, như một phân tích chỉ ra, ngay cả với thắng lợi thuyết phục như trường hợp của Thái Anh Văn vào năm 2020, số phiếu bầu của bà đạt được trong cuộc bầu cử tổng thống (8,2 triệu, chiếm 57%) vẫn còn kém hơn một triệu phiếu so với yêu cầu tối thiểu để thông qua một bản tu chính hiến pháp. [15]

Các rào cản này được cho là nhằm hạn chế những nhóm ủng hộ độc lập, không để họ dễ dàng thúc đẩy các cải cách lớn trong hiến pháp. Tuy nhiên, nó đồng thời tạo ra lực cản chung cho tiến trình cải cách hiến pháp.

Chỉ tính trong thập niên 1990, Đài Loan đã thực hiện sáu lần tu chính hiến pháp. Còn kể từ năm 2005 đến nay, nhiều đề xuất tu sửa đã được đưa ra nhưng chưa lần nào qua được chốt chặn ở Lập pháp Viện.

Đề xuất tu chính duy nhất qua được cửa lập pháp và sẽ được trưng cầu dân ý vào cuối tháng 11/2022 là thay đổi về giảm yêu cầu độ tuổi cử tri, từ 20 xuống 18 tuổi. [16]

Bất kể đề xuất này có qua được vòng bỏ phiếu cuối cùng hay không, áp lực và nhu cầu thực hiện các cải cách hiến pháp ở Đài Loan, cùng với những biến chuyển không ngừng của môi trường chính trị, kinh tế và xã hội, sẽ chỉ tăng lên chứ không giảm đi.