Bộ máy hành chính: Mô hình Pháp-Nhật và Mỹ, hay là tính chuyên nghiệp và tính đại diện

Bộ máy hành chính (bureaucracy), theo quan điểm của nhà xã hội học và triết gia người Đức Max Weber, thường được xây dựng trên cơ sở các quy tắc và quy trình công việc rõ ràng và chặt chẽ, giúp đảm bảo tính hiệu quả và công bằng trong tổ chức. [1] Có hai yếu tố quan trọng cần được xem xét khi xây dựng một bộ máy hành chính, đó là tính chuyên nghiệp (expertise) và tính đại diện (representation).

Tính chuyên nghiệp hay tính chuyên môn liên quan đến khả năng vận dụng kinh nghiệm và kiến thức chuyên sâu trong việc quản lý và thực hiện các nhiệm vụ hành chính. 

Tính đại diện đề cập đến khả năng phản ánh đúng và đầy đủ ý chí, nguyện vọng của cộng đồng và cử tri trong quá trình ra quyết định và thực thi chính sách. 

Việc duy trì sự cân bằng giữa hai yếu tố này trong bộ máy hành chính là rất quan trọng. Nếu quá tập trung vào tính chuyên nghiệp mà thiếu tính đại diện, hệ thống có nguy cơ không phản ánh đầy đủ ý chí và mong muốn của cộng đồng. Ngược lại, nếu quá tập trung vào tính đại diện mà thiếu chuyên môn, bộ máy hành chính có thể phát sinh các vấn đề hiệu quả, hiệu suất và chất lượng dịch vụ.

Để nâng cao tính chuyên nghiệp, một số quốc gia tập trung vào việc đào tạo và tuyển chọn những người có chuyên môn cao, đồng thời thiết lập hệ thống đánh giá công bằng, minh bạch, và quy trình thăng tiến dựa trên năng lực. 

Đối với tính đại diện, các quốc gia dân chủ thường trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua bầu cử để tìm ra chính trị gia đứng đầu chính phủ. Sau mỗi kỳ bầu cử, người đứng đầu hành pháp ở cấp trung ương (tổng thống hoặc thủ tướng) và ở cấp địa phương (thống đốc hoặc thị trưởng, tỉnh trưởng) có thể thực hiện quyền bổ nhiệm các vị trí lãnh đạo bộ máy hành chính mới trong phạm vi quản lý của họ. Điều này giúp hệ thống hành chính có những thay đổi linh hoạt, thích ứng với mong muốn và đòi hỏi của cử tri.

Trong khi Anh, Pháp và Nhật Bản nhấn mạnh vào tính chuyên nghiệp trong bộ máy hành chính, Hoa Kỳ chú trọng vào tính đại diện. Sự khác biệt này có nguồn gốc từ lịch sử hình thành và củng cố thể chế chính trị - hành chính ở những quốc gia này. 

Mô hình Pháp, Nhật: tập trung vào tính chuyên nghiệp của bộ máy hành chính

Ở Nhật Bản, Pháp và nhiều quốc gia châu Âu, bộ máy hành chính đã được hình thành và củng cố trước khi những nước này trải qua quá trình dân chủ hóa. Các quốc gia này có truyền thống lâu đời trong việc tạo ra một bộ máy hành chính chuyên nghiệp và độc lập cao để thực hiện các nhiệm vụ như thu thuế, xây dựng đường sá, cầu cống, chuyển phát thư và bưu phẩm. [2] 

Các nước này cũng xây dựng nhiều trường đại học công lập nhằm nuôi dưỡng đội ngũ nhân tài làm việc cho bộ máy hành chính. Năm 1747, chính phủ Pháp thành lập Đại học École des Ponts et Chaussées để đào tạo chuyên gia trong lĩnh vực xây dựng cầu đường và quản lý hạ tầng. Năm 1794, Đại học École Polytechnique được thành lập để đào tạo kỹ sư và trường École Normale ra đời để đào tạo nhà giáo. Tổng cộng, chính phủ Pháp lập khoảng tám mươi trường đại học chuyên ngành để đào tạo nhân viên công vụ cho bộ máy nhà nước. [3] 

Nhật Bản trong thời kỳ Minh Trị Duy Tân cũng nhanh chóng bắt chước mô hình hiện đại hóa của các quốc gia phương Tây và thành lập Đại học Tokyo vào năm 1877 để đào tạo chuyên gia trong nhiều lĩnh vực cho chính phủ. 

Mô hình Hoa Kỳ: chú trọng tính đại diện của bộ máy hành chính

Ở Hoa Kỳ, nền dân chủ đại diện đã được hình thành và phát triển từ những ngày đầu lập quốc vào cuối thế kỷ 18, trong khi chính quyền liên bang ở giai đoạn đầu còn yếu và nhân sự hạn chế. Hoa Kỳ ra đời sau cuộc chiến tranh giành độc lập với Vương quốc Anh, một chế độ quân chủ tập quyền. Do đó, trong văn hóa chính trị Hoa Kỳ, khái niệm quyền tự do (liberty) mang ý nghĩa chống lại sự can thiệp và chuyên chế của một chính phủ trung ương tập quyền (anti-statism). [4] Đồng thời, các tiểu bang cũng lo ngại trước khả năng một chính quyền liên bang mạnh có thể xâm phạm quyền tự quyết của họ.

Trong bối cảnh này, hệ thống dân chủ đại diện được thiết lập từ giai đoạn lập quốc trong khi chính phủ liên bang vẫn còn rất yếu với ngân sách nhỏ và nhân lực hạn chế. Đến thời tổng thống thứ bảy, Andrew Jackson, hệ thống bổ nhiệm nhân sự của Hoa Kỳ mới thay đổi đáng kể. Hai nhiệm kỳ của ông được gắn với câu khẩu hiệu “To the victors belong the spoils” (chiến lợi phẩm thuộc về người chiến thắng). Câu này được sử dụng để mô tả hệ thống bảo trợ chính trị (patronage/clientelism), trong đó các chính trị gia chiến thắng trong cuộc bầu cử ban thưởng cho những người ủng hộ mình bằng cách bổ nhiệm họ vào các vị trí trong chính phủ. [5]

Trong nhiệm kỳ đầu tiên của Andrew Jackson, có đến 919 quan chức (chiếm khoảng 10% tổng số nhân viên liên bang) bị loại khỏi các vị trí trong chính phủ và được thay thế bởi những người ủng hộ ông trong quá trình tranh cử, như một phần thưởng cho sự trung thành của họ. [6]

Hệ thống bổ nhiệm dựa trên sự ủng hộ chính trị chỉ giảm sức ảnh hưởng sau khi Quốc hội thông qua Đạo luật Pendleton vào năm 1883, thúc đẩy việc chọn lựa và đánh giá nhân viên dựa trên năng lực, hiệu suất và thành tích trong công việc. Đạo luật Pendleton đã đóng vai trò quan trọng giúp Hoa Kỳ xây dựng một hệ thống công vụ chuyên nghiệp và một nhà nước quản trị hiện đại. 

Tuy nhiên, di sản của một nhà nước liên bang yếu cùng với sự thiếu vắng các trường đại học công chuyên đào tạo nhân lực cho bộ máy công vụ (như ở Pháp) khiến bộ máy hành chính của Hoa Kỳ có địa vị và quyền lực thấp hơn so với các cơ quan lập pháp. Phải đến giai đoạn Đại Suy thoái (1929-1933) và Thế chiến II, chính quyền liên bang Hoa Kỳ mới phát triển về quy mô và chức năng tương đương với chính quyền trung ương của các nền dân chủ giàu có khác. [7] Bên cạnh đó, ảnh hưởng của tinh thần Andrew Jackson cũng góp phần làm cho bộ máy hành chính Hoa Kỳ tăng tính chính trị và giảm tính độc lập so với mô hình của Pháp và Nhật.

Bộ máy hành chính hiện tại

Hiện nay, trong các nền dân chủ với một bộ máy hành chính mạnh như Nhật Bản, Anh và Pháp, vị trí bộ trưởng là do chính trị gia đảm nhiệm và thay đổi sau mỗi kỳ bầu cử. Mặc dù bộ trưởng có thể thay đổi, phần lớn các công chức hành chính sự nghiệp trong mỗi bộ vẫn giữ nguyên vị trí của họ. 

Trong khi đó, tại Hoa Kỳ, vị trí bộ trưởng và ba cấp tiếp theo bên dưới thường là do tổng thống mới nhậm chức bổ nhiệm. Công chức hành chính sự nghiệp đảm nhận những vị trí quản lý cấp trung và nhân viên thừa hành trong hệ thống cấp bậc của mỗi bộ (xem hình minh họa bên dưới). [8]

Trong khi thủ tướng Nhật chỉ cần bổ nhiệm khoảng vài trăm quan chức trong bộ máy hành chính, Tổng thống Joe Biden sau khi nhậm chức phải bổ nhiệm khoảng 4.000 vị trí trong chính phủ liên bang. Trong số này, có hơn 1.200 vị trí cần phải được Thượng Viện phê chuẩn. Chúng thường là những vị trí quan trọng và quyền lực nhất trong bộ máy nhà nước, bao gồm vị trí bộ trưởng, đại sứ, thẩm phán liên bang, lãnh đạo các cơ quan độc lập như chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Mỹ (FED) và giám đốc Cục Tình báo Trung ương Hoa Kỳ (CIA). [9] 

Quy trình phê chuẩn từ Thượng Viện là một biện pháp quan trọng nhằm kiểm soát quyền lực của tổng thống. Tổng thống cần lựa chọn các ứng viên có kinh nghiệm, năng lực và uy tín để đảm bảo sự chấp thuận từ Thượng Viện.

Việc lựa chọn mô hình Nhật Bản hay Hoa Kỳ đặt ra nhiều vấn đề quan trọng cần xem xét.

Người ủng hộ mô hình Nhật Bản thường đánh giá cao tính độc lập và chuyên nghiệp của bộ máy hành chính của nước này. Họ cho rằng cách bổ nhiệm kiểu Mỹ khiến bộ máy hành chính bị chính trị hóa quá mức, gây ảnh hưởng tiêu cực đến tính độc lập của các cơ quan quản lý. Sự biến động lớn về nhân lực với việc nhiều thành viên cũ phải rời đi sau mỗi kỳ bầu cử có thể dẫn đến việc mất mát một số thông tin lịch sử, kinh nghiệm và kiến thức tích lũy từ quá khứ của tổ chức. 

Ngược lại, những người ủng hộ mô hình Hoa Kỳ cho rằng bộ máy hành chính của Nhật Bản quá xơ cứng, thiếu tính đại diện và không đủ linh hoạt để thích ứng với mong muốn của cử tri. Họ cho rằng mô hình Hoa Kỳ tạo ra sự “thay máu” định kỳ trong tổ chức, thúc đẩy mục tiêu và chính sách của tổng thống trong quản lý và lãnh đạo chính phủ, từ đó giúp nền hành chính phục tùng nguyện vọng của cử tri.

***

Bài viết phác thảo hai mô hình quản lý bộ máy hành chính của các quốc gia dân chủ, vậy câu chuyện ở Việt Nam thì sao? Hệ thống hành chính của Việt Nam đang gặp phải những vấn đề gì? Cách thức bổ nhiệm lãnh đạo của Việt Nam khác gì so với các quốc gia dân chủ? Bài viết tiếp theo sẽ cố gắng giải đáp các câu hỏi này.