Quốc hội và nhân dân đang hoàn toàn đứng ngoài quy trình sửa Hiến pháp như thế nào

Việt Nam muốn sửa đổi hiến pháp và cải tổ bộ máy chính quyền địa phương theo phương châm “vừa chạy vừa xếp hàng”. Điều này có khả thi, hợp hiến, và tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân không? [1]

Hiến pháp 2013 ghi rõ trong Lời nói đầu: “Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.” [2]

Điều 119 Hiến pháp 2013 cũng quy định: 

“1. Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất.” 

Và 

“2. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp.”

Vậy quy trình sửa đổi hiến pháp cần những yếu tố cơ bản nào để đảm bảo quyền “xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp” của nhân dân và “hiệu lực pháp lý cao nhất” của Hiến pháp? 

Điều gì đang xảy qua trong quy trình sửa đổi hiến pháp đang diễn ra? Như phóng viên Luật Khoa tạp chí đã đặt câu hỏi, có phải Bộ Chính trị đang “lấn sân” Quốc hội trong việc ra quyết định sửa đổi Hiến pháp? [3]

Điều này sẽ ảnh hưởng đến tính chính danh của bản hiến pháp sửa đổi như thế nào? Và đâu là cách khắc phục?

Đảng làm chủ? Dân làm chủ?

Kết luận 127 ngày 28 tháng 2 năm 2025 của Bộ chính trị về “triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị” một lần nữa cho thấy tư duy đảng ngồi trên pháp luật, áp đặt xuống toàn dân. [4]

Theo văn bản này, sửa đổi Hiến pháp chỉ là một trong những bước thực hiện quyết định đã rồi của đảng về việc cải tổ bộ máy nhà nước. 

Không những thế, đó là một trong những bước cuối cùng trong tiến độ thực hiện. 

Nội dung, tiến độ thực hiện gồm các bước sau, theo Kết luận 127:

1. Xây dựng đề án một số đơn vị hành chính cấp tỉnh, không tổ chức cấp huyện, tiếp tục sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã.
2. Xây dựng đề án sắp xếp, tinh gọn các cơ quan Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, các hội quần chúng do Đảng và Nhà nước giao nhiệm vụ (cấp trung ương, cấp tỉnh và cấp xã) sau khi sáp nhập, hợp nhất.
3. Xây dựng đề án về hệ thống tổ chức đảng ở địa phương (cấp tỉnh và cấp xã); xây dựng báo cáo, tờ trình gửi Ban Chấp hành Trung ương Đảng.
4. Xây dựng đề án về hệ thống tòa án, viện kiểm sát ở địa phương theo định hướng không tổ chức cấp huyện.
5. Xây dựng đề án về tiếp tục sắp xếp tổ chức quân đội.
6. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Đảng, Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước.

Sửa đổi Hiến pháp không phải là điểm bắt đầu, mà chỉ là một trong những hoạt động “cấp tốc” sau cùng sau khi các cơ quan đảng đã tiến hành xây dựng đề án và ra quyết định (bước số 6). 

Theo đó, đảng “giao Đảng ủy Quốc hội chủ trì, phối hợp với Đảng ủy Chính phủ chỉ đạo Đảng ủy Ủy ban Pháp luật và Tư pháp, Đảng ủy Bộ Tư pháp và các cơ quan liên quan nghiên cứu việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp với phạm vi là các vấn đề về tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, báo cáo bộ Chính trị vào đầu tháng 3/2025, đề trình Ban Chấp hành Trung ương Đảng (qua Ban tổ chức Trung ương) trước ngày 07/4/2025; thời gian hoàn thành việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp chậm nhất ngày 30/6/2025.” (Trang 6 Kết luận 127, nhấn mạnh trong nguyên bản).

Tinh thần “quyết liệt” và “quyết tâm chính trị cao nhất” được thể hiện trong Kết luận 127 là điều đáng được hoan nghênh về phong cách lãnh đạo. Nhưng quyết tâm chính trị đó phải được dung hòa với các yêu cầu cơ bản, hiến định về quy trình cải cách, bắt đầu với việc tham khảo ý kiến của Nhân dân về cải cách chính quyền địa phương và trình Quốc hội đề xuất sửa đổi Hiến pháp.

Nếu đảng và nhà nước thực sự coi trọng quyền làm chủ của nhân dân và hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp, thì quy trình cải tổ và sửa đổi hiến pháp này cần được thực hiện như thế nào?

Quy trình sửa đổi Hiến pháp theo Hiến pháp 2013

Trước tiên, Khoản 2 Điều 110 về chính quyền địa phương quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định.”

Hiến pháp 2013 quy định tại Điều 120 về sửa đổi hiến pháp: 

“Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.”

Việc bãi bỏ cấp huyện, sáp nhập tỉnh, sáp nhập xã, rõ ràng cần phải lấy ý kiến người dân địa phương. 

Nếu có sự đồng thuận trong nhân dân, điều đó sẽ thể hiện qua sự đồng thuận của hai phần ba Quốc hội về việc sửa hiến pháp. Đó mới là khi sửa đổi Hiến pháp được bắt đầu. 

Điều này có nghĩa là Quốc hội sẽ phải thảo luận tính chính đáng của việc bãi bỏ cấp huyện. Điều này cũng có nghĩa là người dân địa phương sẽ có tiếng nói trong cuộc thảo luận đó.

Theo Điều 120, sau khi hai phần ba Quốc hội ra quyết định sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội sẽ thành lập Ủy ban Dự thảo Hiến pháp (khoản 2), và “Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.”

Và việc sửa đổi Hiến pháp này một lần nữa lại phải được nhân dân đóng góp ý kiến.

Sau khi ra Kết luận 127, điều đầu tiên đảng cần phải làm là đưa vấn đề này ra trước nhân dân địa phương và Quốc hội theo đúng yêu cầu của hiến pháp.

Điều này không khó vì hệ thống song trùng - chủ tịch nước là thành viên Bộ chính trị, tất cả các thành viên của Chính phủ và đa số đại biểu Quốc hội là đảng viên. Một trong các định chế đó có thể đặt vấn đề sửa đổi Hiến pháp, để hai phần ba Quốc hội ra quyết định có sửa đổi Hiến pháp hay không.

Tương tự, các cơ quan đảng ở các cấp địa phương cũng có thể đặt vấn đề tham khảo ý kiến nhân dân về việc sáp nhập tỉnh, sáp nhập xã, và bỏ cấp huyện.

Việc lấy ý kiến nhân dân địa phương không hề có mặt trong Kết luận 127. Chỉ có một câu trong phần Mục đích, Yêu cầu đòi hỏi việc nghiên cứu định hướng sáp nhập phải “tiến hành khách quan, dân chủ, khoa học, cụ thể, sâu sắc, cầu thị, sát đúng với tình hình thực tiễn…” (trang 1). 

Dù yêu cầu “dân chủ” ám chỉ vai trò của nhân dân và Quốc hội đi chăng nữa, lộ trình thần tốc mà Kết luận này đặt ra (bắt đầu nghiên cứu từ cuối tháng 2/2025, và sửa đổi Hiến pháp hoàn tất vào cuối tháng 6/2025) là quá ngắn cho chính việc nghiên cứu, đề xuất và tổ chức tham khảo ý kiến nhân dân một cách chu đáo. 

Đảng lãnh đạo, dân làm chủ

Kết luận 127 của Bộ chính trị không có giá trị pháp lý. Đó là văn bản nội bộ của Đảng Cộng sản. 

Nó có thể được coi là định hướng của đảng cầm quyền cho bộ máy đảng thực hiện, chứ không phải là văn bản pháp lý bắt buộc với các cơ quan nhà nước.

Không ai ngăn cản Đảng Cộng sản tiến hành các nghiên cứu, đề xuất cần thiết để phục vụ cho tầm nhìn cải cách của lãnh đạo đảng.

Nhưng để chuyển tầm nhìn chính trị thành các quy định pháp luật, đảng phải đi theo quy trình đã được ghi rõ trong Hiến pháp.

Sau Kết luận của Bộ chính trị, cơ quan tiếp theo cần vào cuộc là Quốc hội, song song với vai trò hiến định của Quốc hội là sự đóng góp ý kiến của toàn dân, theo điều 110 và 120 của Hiến pháp 2013. 

Đây không còn là công việc nội bộ của đảng nữa.

Bộ chính trị vẫn còn thời gian để đặt vấn đề cải tổ bộ máy chính quyền địa phương như một vấn đề hiến pháp cần được đưa ra trước Quốc hội để quyết định có nên tiến hành không.

Và đây cũng là lúc nhân dân, trí thức, và Quốc hội nhìn nhận một cách nghiêm túc giá trị pháp lý cao nhất bản Hiến pháp 2013, được thông qua sau nhiều thảo luận sôi nổi hơn 10 năm về trước. [5]

“Quyết tâm chính trị cao nhất” là việc của đảng. 

Thi hành và bảo vệ Hiến pháp là việc của nhân dân, trí thức, và Quốc hội.

Điều đáng ngạc nhiên là một số luật gia tham gia đóng góp ý kiến về cách cải tổ bộ máy nhà nước theo định hướng của Bộ Chính trị, mà không đặt ra câu hỏi liệu quy trình sửa đổi Hiến pháp đang làm có hợp hiến không.

Ví dụ, PGS. TS. Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng trường Đại học Luật Hà Nội, đưa ra đề xuất chi tiết cho hướng cải tổ, mà không đặt câu hỏi về quy trình cải tổ liệu có hợp hiến. [6] Nếu chính các luật gia không coi trọng quy trình sửa đổi hiến pháp, thì còn ai khác có thể lên tiếng về điều này?

Có thể đây chỉ là vấn đề đưa tin thiếu toàn diện của truyền thông nhà nước. Nhưng nếu thực sự các luật gia đã lên tiếng về quy trình cải cách mà truyền thông nhà nước không đăng tải ý kiến đó, thì việc này phản ánh điều gì về vai trò của truyền thông quốc doanh trong cuộc cải tổ sâu rộng này?

Theo các phân tích trên của chúng tôi, quy trình sửa đổi hiện hành vi phạm Hiến pháp và một lần nữa lại cho thấy não trạng đảng đứng trên Hiến pháp và nhân dân. 

Quyết định của đảng phải có sự đồng thuận của dân thông qua quy trình hiến định. Điều này là quan trọng cho tính chính danh của các cải cách quan trọng mà đảng khởi xướng.

Tính chính danh của hiến pháp và chính sách thông qua tôn trọng quy trình sửa đổi Hiến pháp

Năm 2013, Văn phòng Quốc hội phối hợp với Liên Hợp Quốc và Đại học Quốc gia Hà Nội, với sự cho phép của tổ chức International IDEA, đã tiến hành dịch ra tiếng Việt và xuất bản Tài liệu “Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng hiến pháp.” [7]

Bản hướng dẫn này nhấn mạnh rằng cả quá trình xây dựng hiến pháp và nội dung của hiến pháp là hai yếu tố then chốt đối với tính chính danh của nó.

Đây là lúc tham khảo tài liệu này một cách nghiêm túc cho những bài học có thể áp dụng được cho quá trình sửa đổi Hiến pháp đang được khởi xướng, đặc biệt là những bài học về cách thức tham khảo ý kiến người dân một cách hiệu quả, để đáp ứng yêu cầu của Điều 120 và Điều 110 của Hiến pháp 2013. 

Đọc thêm:

Chuẩn bị sửa Hiến pháp 2013: Nhìn lại truyền thống sửa hiến pháp sau mỗi 10 năm

Để dọn đường cho chủ trương “tinh gọn bộ máy”, Việt Nam sắp sửa đổi Hiến pháp năm 2013.

Luật Khoa tạp chíĐức Nhân

Kiến nghị 72 và hiến pháp đại chúng: Khi công dân tham gia lập hiến

Đã hơn 10 năm kể từ khi cuộc cải cách hiến pháp năm 2013 khép lại. Nhiều người có lẽ vẫn nhớ không khí sôi nổi hào hứng của cuộc thảo luận hiến pháp năm đó, đặc biệt là những hoạt động của nhóm Kiến nghị 72 và trang “Cùng viết Hiến pháp” của các trí thức.

Luật Khoa tạp chíHoàng Mai