Tam quyền phân lập không nhất thiết phải là ‘tam’

Trong tiếng Việt, khi nói về việc phân tán quyền lực để tránh tình trạng lạm quyền, người ta hay dùng chữ “tam quyền phân lập” và lấy nước Mỹ làm thí dụ. Theo đó, chính quyền liên bang Hoa Kỳ chia thành ba nhánh:

Lập pháp (Hạ viện và Thượng viện)
Hành pháp (tổng thống và các bộ)
Tư pháp (hệ thống tòa án)

Tuy nhiên, ngay trong nước Mỹ, người ta rất ít dùng chữ “tam quyền phân lập”. Những chữ người ta thường dùng hơn là “separation of powers” (phân quyền) và “checks and balances” (kiểm soát và cân bằng).

Tại sao “tam quyền phân lập“ không phổ biến trong tiếng Anh?

Khi tra cứu ứng dụng Ngram trên Google, kết quả cho thấy các thuật ngữ tiếng Anh “tripartite government” hay “tripartite system” (“tam quyền phân lập”) gần như không được sử dụng. [1] Ngược lại, các cụm từ “separation of powers” và “checks and balances” xuất hiện với tần suất cao và phổ biến hơn.

Tại sao?

Vì ngay trong nước Mỹ có thể thấy nhiều thí dụ sự “phân lập“ không nhất thiết phải chia ra làm “tam quyền”.

Bảng so sánh “separation of powers” và “checks and balances” với “tripartite government” và “tripartite system” trong các nguồn tiếng Anh, từ năm 1776 tới năm 2022. Nguồn: Google Ngram, tác giả thực hiện ngày 19/02/2025.

“Tam” quyền phân lập trong chính phủ liên bang Hoa Kỳ

Hiến pháp Hoa Kỳ không nói rõ là chính quyền được phân ra bao nhiêu phần. Hiến pháp chỉ nói “quyền lập pháp” ở đây, “quyền hành pháp” ở đó, và chỗ kia là “quyền tư pháp”.

“Mọi quyền lập pháp được bản Hiến pháp này thừa nhận được trao cho Quốc hội Hợp chúng quốc, bao gồm Thượng viện và Hạ viện.” (Hiến pháp Hoa Kỳ, Điều 1, Khoản 1) [2]
“Quyền hành pháp sẽ được trao cho một vị tổng thống Hợp chúng quốc.” (Hiến pháp Hoa Kỳ, Điều 2, Khoản 1, Điểm 1)
“Quyền lực tư pháp của Hợp chúng quốc sẽ được trao cho Tòa án tối cao và những tòa án cấp dưới mà Quốc hội có thể thiết lập [...]” (Hiến pháp Hoa Kỳ, Điều 3, Khoản 1, Điểm 1) [3]

Thực tế, không phải lúc nào quyền lực nhà nước cũng được chia thành ba nhánh như vậy.

Nhà triết học John Locke, trong tác phẩm “Hai khảo luận về chính quyền” (Two Treatises of Government - 1690), đã đề xuất một cách chia quyền khác. Theo Locke, ngoài quyền lập pháp (làm luật) và hành pháp (thực thi luật), còn có một quyền thứ ba mà ông gọi là quyền ngoại giao (federative power). [4]

Sau này, người phân chia quyền của nhà nước ra lập pháp, hành pháp, tư pháp, là Montesquieu trong cuốn “Tinh thần pháp luật” (De l'esprit des loix - 1748), hay còn được dịch là “Vạn pháp tinh lý”. [5]

Các nhà lập quốc Hoa Kỳ đã chọn mô hình của Montesquieu thay vì Locke, và họ đưa cách chia ba quyền này vào hiến pháp.

Đó là chính quyền liên bang Hoa Kỳ. Nhưng ở cấp địa phương, ba quyền này không nhất thiết nằm trong tay ba bộ phận khác nhau của chính quyền.

“Phân lập” nhưng không “tam quyền” trong các cấp địa phương

Độc giả người Việt có lẽ quen với việc các ứng cử viên Mỹ gốc Việt đắc cử các chức vụ địa phương như uỷ viên Hội đồng Thành phố (City Council) hoặc giám sát viên quận hạt (County Supervisor).

Ở hầu hết các bang, những chức vụ đó bao gồm cả lập pháp lẫn hành pháp.

Lấy thí dụ thành phố đông dân Việt Nam nhất ở Mỹ là San Jose, California.

Theo Hiến chương của thành phố San Jose, “tất cả các quyền mà thành phố San Jose có được […] đều nằm trong tay Hội đồng Thành phố” (Điều 4, Khoản 400). [6] Nhìn dưới lăng kính “tam quyền” của Montesquieu, điều đó có nghĩa là quyền lập pháp và hành pháp nằm trong tay Hội đồng Thành phố. Quyền tư pháp thuộc tiểu bang, thành phố không có.

Hội đồng Thành phố có 11 thành viên (Điều 4, Khoản 401). Hội đồng này có nhiều quyền lực tương tự như Quốc hội Hoa Kỳ. Cụ thể, họ có quyền:

Làm luật (thí dụ, luật về giao thông, hoặc luật xây dựng) (Điều 6)
Thông qua ngân sách và các loại thuế (Điều 12)

Một ví dụ cụ thể là Phi trường San Jose (San Jose International Airport), thuộc quyền quản lý của thành phố, nên tất cả các luật địa phương áp dụng trong phi trường cũng do Hội đồng Thành phố quyết định. Nói cách khác, toàn bộ quyền lập pháp ở thành phố San Jose nằm trong tay Hội đồng Thành phố.

Hội đồng Thành phố cũng có quyền bổ nhiệm một người City Manager, một số báo Việt ngữ dịch là Giám đốc Điều hành Thành phố (Điều 7, Khoản 700). Người này đứng đầu bộ máy hành chính của thành phố, quản lý tất cả nhân viên trong tòa thị chính, và thực thi các luật do Hội đồng Thành phố làm ra (Điều 7, Khoản 701). Thí dụ như việc kiểm tra và bắt phạt xây cất không đúng luật. Thậm chí, Chỉ huy trưởng Sở Cảnh sát San Jose cũng do City Manager đề cử và Hội đồng Thành phố phải đồng ý. [7]

Tức là, người City Manager thực thi quyền hành pháp của thành phố San Jose. Vậy điều đó có mâu thuẫn với Điều 4 Khoản 400 trong Hiến chương nói tất cả mọi quyền nằm trong tay Hội đồng Thành phố? Không, vì giám đốc điều hành thành phố có thể bị cách chức bất cứ lúc nào Hội đồng Thành phố muốn.

Mối quan hệ giữa Hội đồng Thành phố và giám đốc điều hành thành phố giống mối quan hệ trong một công ty tư nhân giữa Hội đồng Quản trị và giám đốc điều hành (CEO), không phải một ngành quyền lực riêng biệt. Nói cách khác, quyền hành pháp nằm trong tay Hội đồng Thành phố, qua trung gian là giám đốc điều hành thành phố, thay vì có một ngành hành pháp tách biệt hoàn toàn như mô hình ở cấp liên bang.

Mô hình này gọi là “council-manager”. Trong đó, Hội đồng Thành phố nắm quyền lập pháp trực tiếp và nắm quyền hành pháp gián tiếp qua giám đốc điều hành thành phố. Những chữ “hình thức chính quyền council-manager” được ghi thẳng vào trong Hiến chương San Jose (Điều 3, Khoản 300).

Thành phố Westminster, California, với tỷ lệ người Việt cao nhất, cũng được tổ chức tương tự.

Tại sao “separation of powers” quan trọng hơn “tam quyền phân lập”?

Những thí dụ bên trên cho thấy ở nhiều cấp chính quyền Mỹ, không nhất thiết có chuyện tách rời quyền hành pháp và lập pháp ra hai cơ quan khác nhau. Không chỉ ở California, chính quyền các cấp địa phương ở hầu hết nước Mỹ đều nhập chung lập pháp và hành pháp tương tự. Cũng vì vậy mà chữ “tripartite government” hay “tripartite system” không phải là ngôn ngữ thường dùng.

Điều quan trọng hơn, trong lý thuyết chính trị Mỹ, là tính độc lập của tòa án, và sự kiểm soát lẫn nhau giữa các ngành và trong nội bộ các ngành. Vì thế “checks and balances” và “separation of powers” mới là chữ người Mỹ hay dùng.

Chú thích:

1. Google Ngram là một công cụ phân tích tần suất xuất hiện của các cụm từ trong hàng triệu sách và tài liệu từ nhiều thế kỷ, giúp xác định mức độ phổ biến của các thuật ngữ theo thời gian.

2. Bài này sử dụng bản dịch tiếng Việt Hiến pháp Hoa Kỳ trên Wikisource.

3. Cách dùng từ trong ba điều khoản này có sự khác biệt cơ bản. Về lập pháp, Hiến pháp dùng chữ “All legislative Powers”, (tất cả các quyền lập pháp), dùng số nhiều và có chữ “all”. Về hành pháp và tư pháp, “The executive Power” (quyền hành pháp) và “The judicial Power” (quyền tư pháp), cả hai đều ở số ít và dùng mạo từ “the”. Sự khác nhau này dẫn tới một số tranh luận ngày nay.

4. Trong chương 12 đoạn 146, John Locke gọi nó là federative power nhưng nói thêm là gọi bằng cái gì cũng được: “may be called federative, if any one pleases. So the thing be understood, I am indifferent as to the name.”

5. Thời đó người Pháp viết vậy, số nhiều của loi là loix, khác với thời nay là lois. Bản tiếng Pháp có thể đọc ở đây, và bản tiếng Anh ở đây.

6. City of San Jose. (2024). City charter. San Jose, CA. https://www.sanjoseca.gov/home/showpublisheddocument/95973/638574336991130000

7. Maguire, J. A. (2024, February 2). Chief of Police recruitment and selection process [Memorandum]. City of San José. https://www.sanjoseca.gov/home/showpublisheddocument/108769