Những nẻo đường của nền dân chủ – Kỳ 2: Mô hình tổng thống và bán tổng thống: Ranh giới nào ngăn độc tài?

Sự phân tách giữa lập pháp và hành pháp tạo cơ chế “kiểm soát và cân bằng” (checks and balances) giữa hai nhánh quyền lực, ngăn chặn nguy cơ lạm quyền. Điểm đặc biệt là nhân sự hai nhánh hoàn toàn không chồng lấn: bộ trưởng hoặc thành viên nội các không được phép kiêm nhiệm vai trò nghị sĩ, và không nhánh nào có quyền giải tán hay bãi nhiệm nhánh kia. Tuy nhiên, quốc hội sở hữu các ủy ban giám sát, theo dõi chặt chẽ hoạt động của nhánh hành pháp, từ tổng thống đến các quan chức cấp cao.

Nhiệm kỳ của tổng thống và quốc hội đều cố định, thường kéo dài bốn hoặc năm năm. Việc phế truất tổng thống là điều không dễ dàng; dù nhiều quốc gia quy định về cơ chế luận tội (impeachment), nhưng tỷ lệ thành công rất thấp. 

Quyền bổ nhiệm cũng thể hiện sự phân quyền: tổng thống có thể chọn nhân sự cho nội các từ bất kỳ đảng phái nào, mà không phụ thuộc cơ cấu đảng phái trong quốc hội. Tuy nhiên, các vị trí quan trọng như bộ trưởng hoặc lãnh đạo các cơ quan độc lập thường cần sự phê chuẩn của quốc hội, chẳng hạn như Thượng viện ở Hoa Kỳ. [1]

Trong mô hình đại nghị, vì các nghị sĩ phải cạnh tranh để được bổ nhiệm vào nội các, thủ tướng có vị thế ảnh hưởng nhất định đối với họ. Trong khi đó, trong mô hình tổng thống, tổng thống có ít công cụ hơn để tác động và kiểm soát quốc hội. Điều này khiến quốc hội độc lập và đóng vai trò quan trọng hơn trong quá trình hoạch định chính sách. Quốc hội Hoa Kỳ thường được xem là một trong những cơ quan lập pháp quyền lực nhất thế giới, với ngân sách dồi dào và đội ngũ nhân viên hỗ trợ hùng hậu. [2]

Để thúc đẩy chương trình nghị sự, tổng thống phải dựa vào sức mạnh của đảng mình trong quốc hội, đồng thời kết hợp kỹ năng thương lượng và vận động chính trị.

Những điểm hấp dẫn của chế độ cộng hòa tổng thống

Theo giáo sư khoa học chính trị Craig Parsons, chế độ cộng hòa tổng thống sở hữu một số ưu điểm đáng chú ý. [3] James Madison và các nhà lập quốc coi sự phân tách và kiểm soát lẫn nhau giữa nhánh lập pháp và hành pháp là lợi thế cốt lõi. Cơ chế này giúp hạn chế sự lạm quyền và đảm bảo chỉ những chính sách nhận được sự đồng thuận rộng rãi bởi cả nhánh hành pháp và lập pháp mới có thể được thông qua trở thành luật. 

Thứ hai, hệ thống này cung cấp nhiều kênh đại diện cho cử tri, bao gồm tổng thống, quốc hội (thường bao gồm hạ viện và thượng viện). Người dân được tham vấn ý kiến qua các cuộc bầu cử định kỳ, với sự linh hoạt trong lựa chọn: họ có thể ủng hộ ứng viên từ các đảng phái khác nhau trong cùng một kỳ bầu cử. Chẳng hạn, tại Hoa Kỳ, một cử tri có thể bỏ phiếu cho tổng thống thuộc Đảng Cộng hòa trong khi lại bỏ phiếu cho ứng viên nghị sĩ thuộc Đảng Dân chủ, đây là hiện tượng “bỏ phiếu tách vé” (split-ticket voting).

Tổng thống, được bầu trực tiếp bởi người dân, mang vai trò biểu tượng quan trọng, thể hiện ý chí chung của quốc gia. Để chiến thắng trong một cuộc bầu cử toàn quốc, các ứng viên tổng thống cần thu hút sự ủng hộ rộng rãi từ nhiều khu vực và tầng lớp xã hội.

Ngoài ra, lịch trình bầu cử cố định mang lại ổn định chính trị. Khác với chế độ đại nghị, nơi chính phủ có thể bị lật đổ thông qua một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm hoặc thủ tướng có thể chủ động giải tán quốc hội để tổ chức bầu cử sớm, chế độ tổng thống đảm bảo nhiệm kỳ không bị gián đoạn, trừ các trường hợp đặc biệt như luận tội hoặc tổng thống qua đời.

Mô hình bán tổng thống (semi-presidentialism): giải pháp dung hòa hay nguồn gốc bất ổn?

Trong mô hình bán tổng thống, quyền lực hành pháp được chia sẻ giữa tổng thống và thủ tướng. Tổng thống thường do người dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ cố định, trong khi thủ tướng thường là lãnh đạo của đảng hoặc liên minh nắm đa số ghế trong quốc hội. 

Tổng thống có quyền bổ nhiệm thủ tướng, nhưng thủ tướng cần có được sự ủng hộ của đa số nghị sĩ để chính phủ vận hành hiệu quả. [4]

Trong mô hình này, sự phân chia quyền lực hành pháp giữa tổng thống và thủ tướng thường được quy định rõ trong Hiến pháp. Thông thường, tổng thống phụ trách các lĩnh vực như đối ngoại, quốc phòng, chỉ huy quân đội và đại diện quốc gia trên trường quốc tế; trong khi thủ tướng tập trung vào các vấn đề trong nước và điều hành chính phủ.

Theo giáo sư chính trị học Robert Elgie, mô hình bán tổng thống được chia thành hai loại chính: [5]

• Kiểu tổng thống mạnh (president-parliamentarism): Thủ tướng và nội các chịu trách nhiệm trước cả tổng thống lẫn quốc hội. Trong mô hình này, tổng thống có quyền bổ nhiệm và bãi nhiệm thủ tướng, qua đó nắm quyền kiểm soát đáng kể đối với chính phủ. Đồng thời, quốc hội có quyền giám sát và bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ. Thủ tướng trong mô hình này thường rơi vào cảnh “một cổ hai tròng”, vừa phải làm hài lòng tổng thống, vừa phải duy trì sự ủng hộ của quốc hội. Mô hình này được áp dụng tại các quốc gia như Nga, Belarus, Kazakhstan và Đệ Nhị Việt Nam Cộng hòa (1967-1975).
• Kiểu nghị viện mạnh (premier-presidentialism): Tổng thống không có quyền hiến định để bãi nhiệm thủ tướng. Thủ tướng và nội các chỉ chịu trách nhiệm trước quốc hội và có thể bị lật đổ thông qua một cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm. Các quốc gia áp dụng mô hình này gồm Pháp, Ba Lan, Lithuania và Romania.

Trong hai loại trên, chức danh nắm quyền lực hành pháp chính – tổng thống (president) hoặc thủ tướng (premier) – được đặt lên đầu trong tên gọi của mô hình.

Giáo sư Elgie nhận định rằng, so với kiểu nghị viện mạnh, kiểu tổng thống mạnh thường kém hiệu quả hơn, dễ phát sinh xung đột quyền lực giữa tổng thống và thủ tướng, hoặc giữa tổng thống và quốc hội, từ đó gây bất ổn chính trị và làm suy yếu nền dân chủ.

Pháp – nơi khai sinh chế độ bán tổng thống hiện đại với nền Đệ Ngũ Cộng hòa từ năm 1958 – là ví dụ tiêu biểu cho kiểu nghị viện mạnh, đồng thời thể hiện sự linh hoạt của mô hình này.

Tổng thống Pháp đóng vai trò quan trọng trong chính sách đối ngoại, quốc phòng và có quyền đặc biệt trong tình huống khẩn cấp. Khi tổng thống và thủ tướng cùng đảng phái, tổng thống thường chi phối chính sách, làm lu mờ vai trò của thủ tướng.

Tuy nhiên, khi tổng thống và thủ tướng thuộc hai đảng đối lập và tổng thống không có đa số trong quốc hội (trường hợp “đồng trị” – cohabitation), quyền lực lại nghiêng về thủ tướng. Lúc này, thủ tướng điều hành chính phủ, còn tổng thống chủ yếu đảm nhận vai trò nghi lễ và đại diện quốc gia.

Trên thực tế, cách phân chia quyền lực hành pháp phụ thuộc vào bối cảnh chính trị của từng quốc gia. Tuy nhiên, việc cả tổng thống và thủ tướng cùng chia sẻ quyền hành pháp có thể dẫn đến hiện tượng “xung đột nội bộ hành pháp” (intra-executive conflict). Ukraine là một ví dụ điển hình, khi những cuộc đối đầu căng thẳng giữa các cặp đối thủ chính trị như Yushchenko – Tymoshenko, Yushchenko – Yanukovych, hay Poroshenko – Yatseniuk từng góp phần đẩy đất nước vào tình trạng bất ổn kéo dài. [6]

Như vậy, mỗi mô hình chính thể – những nẻo đường của nền cộng hòa – từ chế độ đại nghị, tổng thống đến bán tổng thống, đều có đặc trưng riêng trong cách thức phân chia quyền lực giữa nhánh hành pháp và lập pháp. Vậy những sự khác biệt này ảnh hưởng thế nào đến khả năng đảm bảo trách nhiệm giải trình, yếu tố cốt lõi để nền dân chủ vận hành hiệu quả?

Độc tài hay dân chủ? Cách chính đảng vận hành – Kỳ 1: Chính đảng trong các nền dân chủ

Ở các nền dân chủ, đảng cầm quyền không nắm quyền lực tuyệt đối mà phải đối mặt với áp lực từ nhiều phía, gồm cơ chế kiểm soát và cân bằng, các đảng đối lập, và xã hội dân sự.

Bầu cử trong các nền dân chủ – Kỳ 1: Mô hình ‘được ăn cả, ngã về không’ tại các nước Anh, Mỹ

Hệ thống “đa số tương đối” (Single Member Plurality) là một trong những phương thức bầu cử đơn giản và lâu đời nhất, được sử dụng ở các quốc gia như Hoa Kỳ, Anh, Canada, và Ấn Độ.