Đa đảng vẫn ổn định: Cách hiến pháp quản lý đảng

Những người phản đối dân chủ đa nguyên thường lặp đi lặp lại lập luận quen thuộc là “đa đảng dễ dẫn đến hỗn loạn” để rồi khẳng định vị thế lãnh đạo của Đảng Cộng sản trong nền chính trị nhất nguyên ở Việt Nam là “sự lựa chọn của lịch sử”. [1]

Nhưng, nếu sự lựa chọn của lịch sử không còn là sự lựa chọn của người dân thì sao? 

Chỉ có lá phiếu tự do của người dân trong môi trường chính trị có cạnh tranh mới có thể trả lời được câu hỏi đó.

Đa đảng không tự nó dẫn đến hỗn loạn. Cũng như trong mọi cuộc chơi cạnh tranh, hỗn loạn thường chỉ xảy ra khi luật chơi không rõ ràng. Do đó, cần có luật chơi chính trị giúp điều tiết sự hình thành và vận hành của các đảng chính trị. 

Việt Nam đã từng thảo luận về nhu cầu cần có luật về đảng. [2] Luật về đảng là cần thiết. Nhưng một bộ luật, đạo luật thông thường là không đủ. 

Các đảng chính trị có vị thế đặc biệt. Chúng không chỉ là các hội đoàn độc lập, mà là các cơ quan chính trị với trách nhiệm pháp lý, với cả các quyền và hạn chế.

Do đó, các chuyên gia thiết kế hiến pháp thường khuyến nghị rằng, bên cạnh các đạo luật thông thường, các quy định về các đảng chính trị nên có một vị trí trong hiến pháp. [3]

Cần có quy định chung về đảng chính trị trong hiến pháp

Hiến pháp khó thay đổi hơn luật thông thường. Do đó một đảng cầm quyền sẽ khó thao túng các quy định trong hiến pháp.

Vị thế tối thượng của hiến pháp là nhằm khẳng định và trình bày những điều được cho là quan trọng. Nâng các nguyên tắc và tiêu chuẩn về đảng chính trị lên tầm hiến pháp khiến chúng được quan tâm đặc biệt hơn, từ đó định hướng các thảo luận trong công chúng và thậm chí cả các án lệ về vấn đề này.

Tuy vậy, các quy định hiến pháp cũng không thể và không nên quá chi tiết. Cơ quan lập pháp, tòa án, và các cơ quan như hội đồng bầu cử cũng cần có thẩm quyền quyết định riêng để đáp ứng những thay đổi cần thiết.

Do đó, giải pháp là hiến pháp sẽ quy định các tiêu chuẩn và nguyên tắc hành động cơ bản, ví dụ như tính công bằng hoặc đối xử bình đẳng giữa các cá nhân, và để các đạo luật thông thường bổ sung các quy định chi tiết phù hợp với các tiêu chuẩn và nguyên tắc hiến định đó. 

Ví dụ, Hiến pháp Ghana đưa ra các quy định chung chung về tổ chức, hoạt động và đăng ký các đảng chính trị tại Điều 55, nhưng rồi nêu rõ rằng, với sự tuân thủ các quy định này, “Quốc hội cần điều chỉnh sự hình thành và hoạt động của các đảng chính trị bằng luật.”

Tương tự, Hiến pháp Kenya cũng đưa ra các quy tắc chung (Điều 91) để rồi trao quyền ra quy định điều chỉnh đảng chính trị cho cơ quan lập pháp để thực thi các quy tắc đó (Điều 92).

Quyền làm luật về đảng chính trị của cơ quan lập pháp

Nếu một bản hiến pháp đã trao quyền rộng cho cơ quan lập pháp để làm luật về các vấn đề liên quan đến hòa bình, trật tự, và quản trị, thì quyền làm luật để điều chỉnh sự hình thành và hoạt động của các đảng chính trị có thể được ngầm định là thẩm quyền của cơ quan lập pháp.

Tuy vậy, nếu hiến pháp đã quy định rõ về quyền tự do thành lập và hoạt động của đảng chính trị, nhưng lại không quy định quyền tương ứng của cơ quan lập pháp trong việc điều chỉnh các hoạt động đảng chính trị, thì nỗ lực làm luật về đảng chính trị có thể bị cho là vi hiến. Đây sẽ là điều đáng tiếc, vì nhà nước mất sẽ đi cơ hội tự bảo vệ mình khỏi những hành vi lũng đoạn làm xói mòn nên dân chủ. 

Nhiều hiến pháp, do đó, tuyên bố rõ ràng về quyền, hay thậm chí là nghĩa vụ, của cơ quan lập pháp trong việc thông qua luật về đảng chính trị. 

Ngoài việc trao quyền, hiến pháp cũng có thể ghi rõ định hướng và mục đích của các đạo luật thông thường đó.

Ủy ban Venice (Ủy ban châu Âu vì Dân chủ Pháp quyền) khuyến nghị 11 nguyên tắc cho việc thực thi quyền lập pháp hoặc quyền điều chỉnh đối với các đảng chính trị trong bản “Hướng dẫn về Quy định các Đảng chính trị năm 2020”. [4]

Các nguyên tắc này hướng đến tính cân bằng giữa quyền tự do lập hội với việc thừa nhận vai trò và trách nhiệm công cộng của các đảng chính trị. 

Đăng ký đảng chính trị

Dù đảm bảo quyền tự do thành lập đảng chính trị, hiến pháp và các đạo luật ban hành theo hiến pháp có thể yêu cầu các đảng chính trị phải thực hiện thủ tục đăng ký chính thức. 

Việc đăng ký mang lại sự công nhận hợp pháp cho một đảng. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, đây có thể là điều kiện cần để các ứng cử viên tiềm năng được ghi tên trên phiếu bầu, được tiếp cận nguồn quỹ công hay các lợi ích khác, hoặc thậm chí, chỉ để một đảng được xem là hoạt động hợp pháp.

Điều 222 Hiến pháp Nigeria năm 1999 quy định: “Không một tổ chức nào, dù mang tên gọi nào, được phép hoạt động như một đảng chính trị, trừ khi tên và địa chỉ của các lãnh đạo cấp quốc gia của tổ chức đó được đăng ký tại Ủy ban Bầu cử Quốc gia Độc lập.”

Nước Úc có đạo luật thiết lập cơ chế đăng ký đảng chính trị liên bang nhằm tạo điều kiện cho các đảng và đảng viên tiếp cận nguồn tài trợ công, được công nhận trên phiếu bầu, và tuân thủ các yêu cầu về công khai tài chính và báo cáo. [5]

Trong một khảo sát về 37 nước dân chủ năm 2023, Botelho và Garoupa nhận thấy rằng 84% trong số đó có luật yêu cầu việc đăng ký các đảng chính trị. [6]

Các quy định về đăng ký đảng chính trị trong hiến pháp ít phổ biến hơn, mặc dù xu hướng này gần đây có chiều hướng gia tăng. 

Điều này cho thấy sự nhìn nhận sâu sắc hơn về vai trò của các đảng chính trị trong một nền dân chủ.

Việc chấp thuận hoặc từ chối đăng ký có thể là một cách để các cơ quan có thẩm quyền thực thi các quy định hiến định đối với các đảng chính trị.

Tại Ghana, một đảng chính trị khi đăng ký phải nộp cho Ủy ban Bầu cử một bản sao hiến chương của mình. Hiến pháp Ghana 1996, điều 55(7). Qua đó, tạo ra cơ chế để thực thi yêu cầu “tổ chức nội bộ của một đảng chính trị phải tuân thủ các nguyên tắc dân chủ”, theo Hiến pháp Ghana 1996, điều 55(5).

Hiến pháp Liberia (Điều 79) cũng quy định tương tự, yêu cầu các đảng phải nộp cho Ủy ban Bầu cử một bản sao hiến chương của mình.

Các yêu cầu về đăng ký có thể được thiết kế nhằm loại bỏ các đảng nhỏ hoặc các đảng chỉ có sức hút hạn chế, hay chỉ mang tính địa phương. 

Đây có thể là một cách để củng cố hệ thống đảng chính trị, khuyến khích sự hình thành các đảng toàn diện và có chương trình hành động rõ ràng, đồng thời hạn chế các đảng có mục tiêu hành động mang tính cực đoan hoặc cục bộ, như: các đảng theo chủ nghĩa vùng miền hoặc theo sắc tộc; các đảng được thành lập chỉ để phản kháng hay tập trung vào một vấn đề cụ thể; các đảng thiếu nghiêm túc; và các đảng chống hệ thống dân chủ.

Tại Sierra Leone, một đảng chính trị phải có tổ chức theo khu vực địa lý, được chứng minh bằng việc có văn phòng đăng ký tại mỗi thành phố thủ phủ của các tỉnh và khu vực miền Tây, theo Hiến pháp Sierra Leone, Điều 35(5).

Tại Ghana, một đảng không thể được đăng ký trừ khi “đảng đó có chi nhánh ở tất cả các vùng của Ghana và ngoài ra, được tổ chức tại ít nhất hai phần ba số quận trong mỗi vùng”, theo Hiến pháp Ghana, 1996, điều 55(7)(b).

Tuy nhiên, cũng cần nhìn nhận rằng các yêu cầu đăng ký quá khắt khe có thể gây cản trở việc thực thi quyền thành lập và tham gia các đảng chính trị.

Nếu có các điều kiện cho việc đăng ký đảng, và nếu việc đăng ký là bắt buộc để ứng cử viên của một đảng có thể được ghi tên trên phiếu bầu, thì việc không đáp ứng được các điều kiện đó đồng nghĩa với việc một đảng bị cấm tranh cử.

Những yêu cầu đăng ký phức tạp và tốn kém, chẳng hạn như yêu cầu thu thập một số lượng chữ ký rất lớn trong thời gian ngắn, hoặc phải nộp mức lệ phí đăng ký cao, có thể tạo rào cản quá lớn cho các đảng mới gia nhập chính trường. 

Những quy định như vậy có thể bị lợi dụng để làm suy yếu thay vì củng cố nền dân chủ.

Các cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh đảng phái

Khi hiến pháp có quy định về các đảng chính trị, trách nhiệm bảo đảm việc tuân thủ các quy định đó cũng như giám sát quá trình đăng ký của các đảng và ứng cử viên thường được giao cho ủy ban bầu cử, tòa án bầu cử, hay một cơ quan quản lý hoặc một tòa án bầu cử tối cao tương tự.

Tại Fiji, chẳng hạn, Điều 75(2) của Hiến pháp trao cho Ủy ban Bầu cử trách nhiệm “giám sát và bảo đảm việc tuân thủ mọi đạo luật quy định về cuộc bầu cử và các đảng chính trị.”

Ngược lại, tại Sierra Leone, Ủy ban Bầu cử chỉ có thẩm quyền trong các vấn đề liên quan đến bầu cử. Một cơ quan riêng biệt khác có thẩm quyền quản lý và đăng ký các đảng chính trị là Ủy ban Đăng ký Các Đảng Chính trị (Hiến pháp Sierra Leone 1991, Điều 34).

Tuy nhiên, trưởng ban bầu cử, người đứng đầu Ủy ban Bầu cử, là thành viên của Ủy ban Đăng ký Các Đảng Chính trị, do đó có một mức độ chồng chéo nhất định về nhân sự giữa hai cơ quan này.

Ủy ban Đăng ký các Đảng chính trị có trách nhiệm bảo đảm rằng các đảng tuân thủ các yêu cầu được quy định trong Hiến pháp, bao gồm cả việc kiểm toán sổ sách tài chính (Điều 35(3)).

Hiến pháp của Kenya tại Điều 88(4) trao cho Ủy ban Độc lập về Bầu cử và Ranh giới (Independent Electoral and Boundaries Commission) trách nhiệm về:

• Quy định quy trình mà qua đó các đảng chính trị đề cử ứng cử viên tham gia bầu cử;
  
• quy định mức chi tiêu mà một ứng cử viên hoặc đảng có thể sử dụng, hoặc được chi hộ, trong bất kỳ cuộc bầu cử nào;
  
• xây dựng bộ quy tắc ứng xử dành cho các ứng cử viên và đảng tham gia tranh cử; và
  
• bảo đảm việc tuân thủ các đạo luật liên quan đến việc đề cử ứng cử viên của các đảng chính trị.

Tuy nhiên, một cơ quan độc lập khác là Văn phòng Đăng ký các Đảng chính trị (Office of the Registrar of Political Parties) có thẩm quyền theo luật định trong việc đăng ký và điều chỉnh hoạt động của các đảng chính trị, cũng như quản lý việc cấp quỹ công cho các đảng.

Việc tách biệt thẩm quyền quản lý bầu cử khỏi thẩm quyền quản lý hoạt động của các đảng chính trị có một số lợi ích.

Thứ nhất, ủy ban bầu cử có thể tránh được các xung đột tiềm tàng với các đảng chính trị về các vấn đề liên quan đến quy định hoặc đăng ký, từ đó giúp ủy ban dễ dàng hơn trong việc duy trì tính trung lập.

Thứ hai, việc phân chia chức năng giữa hai cơ quan giúp tăng cường khả năng chống lại các nỗ lực thao túng hoặc giành quyền độc tôn chính trị.

Đôi khi, các thiết chế khác cũng có thể tham gia vào việc điều chỉnh hoạt động của các đảng chính trị. Ví dụ, Hiến pháp Papua New Guinea tại Điều 129 yêu cầu các đảng phải công khai tài sản, thu nhập, nguồn quỹ và chi tiêu trong bầu cử cho Ủy ban Thanh tra (Ombudsman Commission) hoặc một cơ quan khác do pháp luật quy định.

Khi việc đăng ký một đảng chính trị bị từ chối, thông thường sẽ có cơ chế kháng nghị.

Tại Liberia, chẳng hạn, “việc từ chối đăng ký hoặc việc Ủy ban Bầu cử không đăng ký cho một người nộp đơn có thể bị người đó khiếu nại lên Tòa án Tối cao”, theo Hiến pháp Liberia, Điều 79.

Tại Sierra Leone, “bất kỳ tổ chức nào bị ảnh hưởng bởi quyết định của Ủy ban Đăng ký Các Đảng Chính trị … có thể kháng cáo lên Tòa án Tối cao, và quyết định của Tòa sẽ là chung thẩm”, theo Hiến pháp Sierra Leone, Điều 35(7).

Theo cách này, tòa án đóng vai trò như một cơ chế kiểm soát và cân bằng quyền lực đối với các quyết định của một cơ quan hành chính độc lập.

Kết luận 

Thay vì lo đa đảng dẫn đến hỗn loạn, người dân cần có cơ hội học hỏi và cùng nhau thảo luận về các giá trị, nguyên tắc và chi tiết của những thay đổi thể chế mà họ đang hình dung để hiểu nhau hơn và đạt được đồng thuận đa số qua lá phiếu. 

Chính vì sự đồng thuận tuyệt đối trong toàn nhân dân là điều không thể, do đó cần có nhiều đảng để đại diện cho các nguyện vọng chính sách khác nhau. 

Như đã trình bày ở trên, có những quy định hiến pháp và pháp luật có thể giúp điều tiết việc vận hành của các đảng chính trị để chỉ có những đảng nghiêm túc, minh bạch, có ảnh hưởng rộng, mới có thể tham gia vào chính trường, qua việc chính thức đưa tên ứng viên của họ vào phiếu bầu quốc hội và các cơ quan dân cử khác. 

Độc đảng không có nghĩa là ổn định. Hỗn loạn xảy đến khi những kẻ có quyền, có tiền, có quan hệ bưng bít thông tin, thao túng hệ thống để đạt lợi ích kinh tế và quyền lực cho cá nhân và bè phái. Từ đó, để lại những lỗ hổng về chính sách, pháp luật khó giải quyết. Tình trạng độc tài cũng khiến những người nắm quyền không có ai quản lý, quan tâm thực lòng, vì họ không chịu trách nhiệm trước lá phiếu của nhân dân một cách thực chất.